Utjecaj reformi Zajedničke poljoprivredne politike na hrvatsku poljoprivrednu potporu u razdoblju

Transcription

1 PREGLEDNI RAD Utjecaj reformi Zajedničke poljoprivredne politike na hrvatsku poljoprivrednu potporu u razdoblju Tihana LJUBAJ, Mateja JEŽ ROGELJ, Ramona FRANIĆ Sveučilište u Zagrebu, Agronomski fakultet, Svetošimunska cesta 25, Zagreb, Hrvatska, ( tljubaj@agr.hr) Sažetak U radu analiziramo utjecaj reformi Zajedničke poljoprivredne politike na poljoprivrednu potporu u Hrvatskoj u razdoblju od potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (2001.) do pristupanja Europskoj uniji (2013.). U promatranom razdoblju je, uslijed prilagodbe Zajedničkoj poljoprivrednoj politici, kroz nekoliko reformskih stadija došlo do promjene modela poljoprivredne potpore, rasparivanja izravnih plaćanja (uz zadržavanje proizvodno vezanih plaćanja za tri sektora), primjene modela regionalnog jedinstvenog plaćanja po gospodarstvu i implementacije mjera ruralnog razvoja. Ključne riječi: ZPP, EU, poljoprivredna potpora, izravna plaćanja, SPS model The influence of Common agricultural policy reforms on Croatian agricultural policy in period Abstract Paper analyses the influence of Common Agricultural Policy (CAP) reforms on Croatian agricultural support in period from signing the Stabilization and Association Agreement (2001) to EU accession (2013). In that period, due to adaptation to CAP, result of several reform stages are: changed agricultural support model, decoupled payments (production payments were kept for three sectors), application of Single Area payment Scheme and implementation of rural development measures. Key words: CAP, EU, agriculutral support, direct payments, SPS model Proceedings. 50 th Croatian and 10 th International Symposium on Agriculture. Opatija. Croatia ( ) Section 2. Agricultural Economics and Rural Sociology 109

2 Tihana LJUBAJ, Mateja JEŽ ROGELJ, Ramona FRANIĆ Uvod Osamostaljivanjem je postavljen strateški cilj pridruženja Hrvatske Europskoj uniji (EU), a prvi korak u njegovoj operacionalizaciji je bilo potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SPP) godine čime ujedno i službeno započinje i proces prilagodbe hrvatskog zakonodavstva zakonodavstvu EU. U sektoru poljoprivrede, prvi Zakon o poljoprivredi je donesen također 2001., a do njegova donošenja poljoprivredna politika se provodila prema preuzetom zakonodavstvu bivše države, pri čemu je politika cijena bila osnovica za određivanje posebnih poticaja u obliku subvencija 1 (Franić, 2005). U drugoj polovici 1990-ih godina Hrvatska usvaja standarde razvijenih zemalja i implementira nove elemente, a prvu značajnu reformu u tržišno-cjenovnom segmentu poljoprivredne politike predstavlja poticanje biljne proizvodnje po proizvodnim površinama, jednokratne isplate za podizanje višegodišnjih nasada i isplate po grlu u stočarskoj proizvodnji (NN 29/99). Radi se o zaokretu prema strukturnoj politici i izravnim plaćanjima s ciljem ostvarivanja samodostatnosti bitnih proizvoda i osnaživanja poljoprivrednog dohotka. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) EU je, 30 godina nakon uvođenja, u posljednjem desetljeću 20. stoljeća započela proces reformi. Prvom reformom iz smanjena je interna tržišna potpora i uvedena su izravna plaćanja po zemljišnoj površini i grlu stoke. Potpuni zaokret od cjenovne potpore ka izravnim plaćanjima zbio se u okviru Agende Reforma koja je najviše utjecala na hrvatsku poljoprivrednu politiku je ona iz godine (Mid Term Review MTR) kojom se nastojalo tržišnom orijentacijom poljoprivrednih proizvođača (tzv. rasparivanjem poticaja od proizvodnje) utjecati na povećanje poljoprivrednih dohodaka (Forjan, 2011). Ovaj rad se fokusira na razdoblje nakon potpisivanja SSP-a i donošenja Zakona o poljoprivredi godine pa sve do pristupanja Hrvatske Europskoj uniji (EU) godine. U promatranome razdoblju ZPP prolazi kroz značajne reforme te je stoga osnovni cilj rada utvrditi kako su reforme ZPP-a utjecale na oblikovanje hrvatskog sustava poljoprivredne potpore. Dodatni cilj je identificirati osnovna obilježja državne potpore u poljoprivredi. U izradi rada korišteni su sekundarni izvori podataka strateški i zakonski dokumenti koji su obrađeni metodom analize sadržaja. Sustav poljoprivredne potpore u razdoblju od do godine ZPP je utemeljen početkom tih godina. Odabrane mjere za ostvarenje ciljeva 2 nisu mijenjane sve do početka 1990-tih kada se EU suočava s izrazito visokim troškovima financiranja ZPP-a, viškovima proizvoda i preuzetim obvezama liberalizacije tržišta. MacSharryjeva reforma iz sugerira budući razvoj ZPP-a: umjesto proizvodnje potiče se dohodak poljoprivrednika. Zaokret od cjenovne potpore ka izravnim plaćanjima i implementiranje mjera ruralnog razvoja donijela je Agenda 2000 iz godine. Reforma koja je najviše utjecala na hrvatsku poljoprivrednu politiku je Mid Term Rewiev (MTR) iz kojom se plaćanja odvajaju od same proizvodnje, povećava se udio ruralnog razvoja te se uvode okolišni standardi i standardi upravljanja gospodarstvom kao uvjeti za dobivanje jednokratnih plaćanja. Utjecaj te reforme te one iz (Health- Check) je vidljiv u Zakonu o državnoj potpori iz i (NN 83/09, NN 92/10). Prilagodba svih segmenata hrvatske poljoprivredne politike ZPP-u započinje donošenjem Zakona o poljoprivredi (NN 66/01) i Zakona o državnoj potpori u poljoprivredi, ribarstvu i šumarstvu (NN 87/02) koji ujedno predstavlja i iznimno važnu reformu jer sadržava i mjere strukturne politike. Ključni dio reforme je razvrstavanje gospodarstava na komercijalna, koja proizvode za tržište, i nekomercijalna, koja proizvode za vlastite potrebe. Prema Zakonu poticaji se isplaćuju u sklopu tržišno-cjenovne politike kroz model poticanja proizvodnje 3, a strukturna politika se provodi kroz plaćanja u sklopu modela potpore dohotku 4, modela 1 U prvoj polovici tih sredstva izravne podrške se isplaćuju u obliku premija i regresa i do na njih otpad više od 90% poljoprivrednog proračuna, najviše na regresirane kamata. Zakonom o premijama iz se ukidaju regresi dijela kamata na kredite i uvodi se regresirane inputa ukinuto (Franić, 2005). 2 Ciljevi ZPP-a definirani čl. 33 Rimskog ugovora su: (1) povećanje produktivnosti poljoprivredne proizvodnje; (2) osiguranje zadovoljavajućeg životnog standarda poljoprivrednika; (3) stabilizacija tržišta i cijena; (4) dostupnost hrane po (5) prihvatljivim cijenama za potrošače. 3 Poticaji se isplaćuju za ratarske kulture, sadni materijal, višegodišnje nasade i maslinovo ulje; stočarstvo i stočarske proizvode; uzgoj pernate divljači i ribarstvo (za komercijalna gospodarstva). 4 Pravo na plaćanja u sklopu modela potpore dohotku imaju nekomercijalna gospodarstva do maksimalno 3 ha zemljišta, čiji svaki član ima status osiguranika mirovinskog osiguranja u svojstvu poljoprivrednika i najmanje 50 (žene), donosno 55 (muškarci) godina th Croatian and 10 th International Symposium on Agriculture

3 Utjecaj reformi Zajedničke poljoprivredne politike na hrvatsku poljoprivrednu potporu u razdoblju kapitalnih ulaganja 5 i modela ruralnog razvitka. Model ruralnog razvitka obuhvaća programe razvitka seoskog prostora, očuvanja izvornih i zaštićenih pasmina i programa marketinške pripreme poljoprivrednih proizvoda i predstavlja preteču mjera politike ruralnog razvoja iz Zakona o poljoprivredi iz (NN 149/09). Visoke razine proizvodnih potpora usporavaju proces unapređenja konkurentnosti poljoprivrednog sektora otežavaju implementaciju europskog modela isplaćivanja potpora (Forjan, 2011). Sustav poljoprivredne potpore tokom pregovora u sklopu poglavlja 11 ( ) U razdoblju pregovora u sklopu poglavlja 11 ZPP se provodi prema reformi iz (Health Check), te započinju rasprave vezane uz novo proračunsko razdoblje U promatranom razdoblju Hrvatska je donijela novi Zakon o poljoprivredi (NN 149/09) te dva Zakona o državnoj potpori (NN 83/09, NN 92/10) kojim su mjere poljoprivredne politike, a samim time i sustav potpora, usklađeni s mjerama i instrumentima ZPP-a. U istom razdoblju uspostavljeni su Integrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS), Agencija za plaćanje te je donesen plan provedbe za primjenu odredbi zajedničkog uređenja tržišta EU u sektorima šećera, voća i povrća te mlijeka, što su ujedno bila i mjerila za zatvaranje poglavlja. Zakon o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju iz (NN 83/09) pojednostavljuje sustav izravnih plaćanja 6, uvodi proizvodno nevezana plaćanja (osnovno plaćanje u biljnoj proizvodnji), ali zadržava i proizvodno vezana plaćanja 7, određuje stopu modulacije 8 te propisuje okvir za izgradnju sustava identifikacije zemljišnih parcela (ARKOD) i IAKS-a. Zakonom se također propisuju uvjeti višestruke sukladnosti (crosscomplence) koje su korisnici prava dužni poštovati. Zakon o državnoj potpori koji je stupio na snagu naredne godine (NN 92/10) predstavlja ključni korak u usklađivanju hrvatskog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU. Zakon uređuje sustav izravnih plaćanja do pristupanja EU kroz nacionalnu omotnicu za i godinu te posebno proizvodno vezanu potporu 9. Zakonom su stvorene pretpostavke za prijelaz na sustav jedinstvenog plaćanja po gospodarstvu (SPS), koji će se početi primjenjivati od godine (Grafikon 1) i definirane mjere ruralnog razvoja za razdoblje do i nakon pristupanja EU. Oba Zakona predviđaju posebno proizvodno vezna plaćanja, odnosno potporu. Posebno vezana plaćanja su se u su obuhvaćala posebna i ostala plaćanja u biljnoj proizvodnji i po grlu stoke, plaćanja za držanje i klanje goveda, dodatna plaćanja za proizvodnju rasplodnog materijala, plaćanja za mlijeko i ostala plaćanja u stočarstvu. Godinu kasnije posebno proizvodno vezana potpora postaje se više usmjeruje na zaštitu okoliša i stvaranje dodane vrijednosti 10. Uz navedene Zakone, bitan dokument iz razdoblja pregovora o poglavlju 11 predstavlja Reforma sustava poljoprivredne potpore u Hrvatskoj u razdoblju (MPRRR, 2010). Dokument predstavlja konceptualni okvir za poljoprivrednu politiku u pretpristupnom razdoblju te sadrži brojne odluke, od kojih je najznačajnija ona o implementaciji regionalnog pristupa SPS modela pri čemu će se cjelokupni hrvatski prostor tretirati kao jedna regija, a kao referentno razdoblje za stjecanje prava na plaćanja je godina. Rezultati pregovora se mogu sumirati u četiri kategorije: (i) izravna plaćanja, (ii) ruralni razvoj, (iii) proizvodna ograničenja, (iv) ostalo. Kao najvažniji rezultati mogu se izdvojiti definiranje visine financijske omotnice od 373 milijuna godišnje, dodatna omotnica za razminirano zemljište (9,6 milijuna godišnje) 5 Model kapitalnih ulaganja s ciljem unapređenja uvjeta proizvodnje obuhvaća potporu ulaganja u poljoprivredu, šumarstvo i ribarstvo i namijenjen je komercijalnim gospodarstvima. 6 Zakon je smanjio broj razreda potpore s više od 200 proizvodno vezanih stavaka na ukupno 37 7 (i) Posebna i ostala plaćanja u biljnoj proizvodnji, (ii) plaćanja i posebna plaćanja po grlu stoke, (iii) plaćanja za držanje i klanje goveda, (iv) dodatna plaćanja za proizvodnju rasplodnog materijala, (v) plaćanja za mlijeko, (vi) ostala plaćanja u stočarstvu 8 Modulacija predstavlja smanjivanje izravnih plaćanja po određenoj stopi i preusmjeravanje tih sredstava u II. stup ZPP-a. Prema Zakonu o državnoj potpori u poljoprivredi i ruralnom razvoju (NN 83/09) predviđeno je umanjivanje iznosa iznad ,00 kn po stopi od 7% (2009.), donosno 8% (2010.) i dodatnoj stopi od 4% za iznose iznad 2.160,000 kn 9 Zakon predviđa proizvodno vezanu potporu u najosjetljivijim sektorima: kravlje mlijeko, mlijeko koza i ovaca, krave dojilje, tov goveda, mliječne krave, ovce i koze i rasplodne krmače u stočarstvu te duhan šećerna repa i maslinovo ulje u biljnoj proizvodnji. 10 Posebno proizvodno vezana potpora (NN 92/10) obuhvaća potpore za: (i) posebne vrste poljoprivrednih djelatnosti koje su važne za zaštitu ili unapređenje okoliša, (ii) unapređenje kakvoće poljoprivrednih proizvoda, (iii) unapređenje trgovine poljoprivrednim proizvodima, (iv) provedbu strožih standarda dobrobiti životinja, (v) posebne poljoprivredne djelatnosti kojima se stvaraju dodatne koristi za poljoprivredu i okoliš, (vi) rješavanje posebnih problema (sektor mlijeka i mliječnih proizvoda, goveđeg i telećeg mesa i dr.), (vii) u područjima u kojima se provode programi restrukturiranja i/ili razvoja kako bi se spriječilo napuštanje zemlje i/ili kompenzirao nepovoljniji položaj poljoprivrednika u tim područjima, (viii) putem uzajamnih fondova za bolesti bilja i životinja i ekološke incidente Section 2. Agricultural Economics and Rural Sociology 111

4 Tihana LJUBAJ, Mateja JEŽ ROGELJ, Ramona FRANIĆ i vinska omotnica (10,8 milijuna godišnje), proračun za ruralni razvoj i proizvodne kvote. Pregovorima je dogovorena i dinamika udjela financiranja izravnih plaćanja iz proračuna EU za 10-godišnje razdoblje: 25%, 30%, 35% i 40% u prvoj, drugoj, trećoj i četvrtoj godini članstva te povećavanje za 10% godišnje u idućih šest godina 11. U prve tri godine za financiranje izravnih plaćanja članstva je moguće koristiti do 20% EU sredstava namijenjenih ruralnom razvoju. Proizvodno vezana plaćanja će se zadržati za krave dojilje i ovce i koze, a moći će se koristiti i nacionalna rezerva dodatna prava na plaćanje u pojedinim osjetljivim sektorima (do najviše 20% vrijednosti ukupne omotnice). Također je dogovoreno da se u prve tri godine članstva mogu iz Državnog proračuna isplaćivati nacionalne potpore koje nisu dio ZPP-a, a obuhvaćaju šećernu repu, ekstra djevičansko i djevičansko maslinovo ulje, duhan, mliječne krave i rasplodne krmače. 19% 10% 5% 66% Plaćanja po površini ('de-coupled') SPS osnovna prava na plaćanje ('PP') Nacionalna rezerva ('de-coupled') dodatna 'PP' i posebna 'PP' Proizvodna plaćanja (SPS model: krave dojilje; ovce i koze) Državna pomoć ('state aids') Grafikon 1: Struktura izravnih plaćanja u prvoj godini primjene SPS mdoela Izvor: Forajan, V. (2011) Sustav poljoprivrednih poticaja u razdoblju nakon završetka pregovora (2012. i 2013.) Završetkom pregovora, dogovorene odredbe su implementirane u Zakon o državnoj potpori u poljoprivredi i ruralnom razvoju iz i godine. Zakon o državnoj potpori iz (NN 120/12) regulira izravna plaćanja kao jedinstveno plaćanje na regionalnoj razini po hektaru prihvatljive površine te pravo na plaćanje iz nacionalne rezerve. Obuhvat proizvodno vezanih plaćanja, odnosno potpora je, u odnosu na i 2010., smanjena te se isplaćuje samo u sektoru ovca, koza i krava dojilja. Reguliraju se i specifična plaćanja i plaćanja u iznimno osjetljivim sektorima. Zakon iz (NN 80/13) regulira i državnu potporu koja će se isplaćivati tri godine nakon pristupanja. Na razini EU dogovor o najnovijoj reformi ZPP-a je postignut u vrijeme kada je Hrvatska postala punopravna članica. Zbog toga je definiranje prioriteta, mjera i instrumenata u uvjetima u kojima oni nisu do kraja definirani na EU razini bilo otežano. Kako bi imala mogućnost korištenja sredstava iz fondova EU, Hrvatska je trebala izraditi i usvojiti Program ruralnog razvoja za razdoblje , s čime se kasnilo zbog kašnjenja s definiranjem prioriteta i mjera na razini EU. Zaključak Jedan od najvažnijih ciljeva agrarne politike jest dohodovni cilj, a instrument njegova ostvarivanja su plaćanja poljoprivrednicima za obavljanje poljoprivredne djelatnosti. Potpora poljoprivredi u Hrvatskoj, je pod utjecajem ZPP-a evoluirala od potpore proizvodnji ka potpori poljoprivrednom dohotku. Prvotni model poticanja proizvodnje iz (NN 87/02) je sedam godina kasnije zamijenjen izravnim plaćanjima uz obvezu poštivanja uvjeta višestruke sukladnosti (NN 83/09). Proizvodno vezana plaćanja su pristupanjem EU zadržana, ali samo za ove, koze i krave dojilje (NN 120/12). Model ruralnog razvitka u sklopu strukturne politike (NN 87/02) se izdvaja i zamjenjuje ju, te se usklađuje s politikom ruralnog razvoja EU s naglaskom 11 Iako će se tek u 10. godini članstva cjelokupni iznos izravnih plaćanja financirati iz proračuna EU, poljoprivrednicima će se kroz to desetogodišnje razdoblje razlika do punog iznosa plaćanja isplaćivati iz Državnog proračuna th Croatian and 10 th International Symposium on Agriculture

5 Utjecaj reformi Zajedničke poljoprivredne politike na hrvatsku poljoprivrednu potporu u razdoblju na unapređenje konkurentnosti poljoprivrede, očuvanje okoliša i seoskog prostora i unapređenje života u ruralnim područjima. Tijekom pregovora, Hrvatska se izborila za određene ustupke, kao što su omotnice za minirano zemljište i vinska omotnica, mogućnost financiranja izravnih plaćanja iz sredstava namijenjenih ruralnom razvoju. Pristupanje EU u toku krize dovodi u pitanje mogućnost iskorištavanja ispregovaranih ustupaka, kao što je primjerice mogućnost sufinanciranja iznosa izravnih plaćanja. Budućnost izravnih plaćanja je neizvjesna ZPP postaje sve zeleniji. Iako je dohodovni cilj još uvijek u fokusu, mijenja se instrument njegova ostvarivanja umjesto plaćanja za obavljanje poljoprivrednih aktivnosti preferiraju se plaćanja za ekološki prijateljske aktivnosti, odnosno aktivnosti kojima se čuva i unapređuje krajobraz ili kulturne vrijednosti ruralnih prostora. Vrijeme će pokazati kako će se hrvatski poljoprivrednici snaći u zelenoj poljoprivrednoj politici. Literatura Forjan, V. (2011): Izravna plaćanja za poljoprivredna gospodarstva izgledi za uspjeh u hrvatskoj poljoprivredi. Diplomski rad. Agrobiznis i ruralni razvitak, Agronomski fakultet Sveučilišta u Zagrebu Franić, R. (2005). Subvencije u hrvatskoj poljoprivredi i prilagodba EU. Zbornik radova Ekonomskog fakulteta u Rijeci: časopis za ekonomsku teoriju i praksu, Vol.23, No.1, str Franić, R., Marinović, M., Zrakić, M. (2012): Utjecaj državnih potpora na vrijednost i samodostatnost poljoprivredne proizvodnje u Hrvatskoj. Agronomski glasnik, Vol. 73, No.4-5, str Franić, R., Žimbrek, T., Grgić, Z. (2003): Agrarna politika u Republici Hrvatskoj na putu od poljoprivrednoga do održivoga ruralnog razvitka. Društvena istraživanja, Vol. 12, No. 6, Prosinac, str Ministarstvo poljoprivrede (2010). Reforma sustava poljoprivredne potpore u Hrvatskoj u razdoblju , Konceptualni okvir za poljoprivrednu politiku u pretpristupnom razdoblju, Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja < UserDocsImages/strategije/Reforma sustava poljoprivredne politike u RH u razdoblju pdf> Pristupljeno 5. rujna 2014 Zakon o državnim poticajima u poljoprivredi i ruralnom razvoju (NN 83/09, NN 92/10, NN 120/12, NN 80/13) Zakon o novčanim poticajima i naknadama u poljoprivredi i ribarstvu (NN 29/99) Zakon o poljoprivredi (NN 66/01, NN 149/09, NN120/12) sa2015_p0201 Section 2. Agricultural Economics and Rural Sociology 113