DEPARTAMENTI I SË DREJTËS PUBLIKE TEMË PËR MBROJTJEN E GRADËS SHKENCORE DOKTOR

Transcription

1 DEPARTAMENTI I SË DREJTËS PUBLIKE TEMË PËR MBROJTJEN E GRADËS SHKENCORE DOKTOR ARRITJET DHE SFIDAT LIGJORE E INSTITUCIONALE TË SHQIPËRISË PËR PËRMBUSHJEN E DETYRIMEVE QË RRJEDHIN NGA KARTA EVROPIANE E AUTONOMISË VENDORE KANDIDATJA VERA SHTJEFNI UDHËHEQËSE SHKENCORE PROF. DR. AURELA ANASTASI AKADEMIKE E ASOCIUAR TIRANË 2017

2 E drejta e autorit: Vera Shtjefni Ndalohet çdo prodhim, shitje, shpërndarje, fotokopjim, përkthim, shfrytëzim, përdorje dhe/ose çdo formë tjetër qarkullimi tregtar, si dhe çdo veprim cënues me çfarëdo lloj mjeti apo forme, pa lejen përkatëse me shkrim të autorit. ii

3 ABSTRAKT Ky punim synon të analizojë arritjet dhe sfidat ligjore e institucionale të Shqipërisë për përmbushjen e detyrimeve që rrjedhin nga Karta Evropiane e Autonomisë Vendore (KEAV) si standarde evropiane të VQV. Ky punim paraqet standardet evropiane të QV dhe realitetin e QV në Shqipëri, zhvillimin historik, parimet e organizimit dhe funksionit të VQV, organet e VQV, raportet me pushtetin qendror dhe instrumentet e demokracisë vendore. Në këtë punim trajtohen reformat legjislative, institucionale, decentralizimi dhe organizimi territorial të realizuara për arritjen e standardeve evropiane të QV. Paraqitja e arritjeve të QV dhe problematikës që shfaqet, pas kryerjes së fazave të para të këtyre reformave, nuk është vetëm një fotografim mekanik i nivelit të përmbushjes formale të standardeve evropianë të QV, por një vlerësim i stadit të zhvillimit të QV në këndvështrimin perspektiv të arritjes së sfidave reale që e presin qeverisjen vendore pas kryerjes së këtyre reformave për arritjen e objektivave substancialë të një QV evropiane që mundëson mirëqenien e qytetarëve. Sipas raporteve të monitorimit të zbatimit të këtyre reformave, duket se organet e reja të VQV nuk po u ofrojnë qytetarëve shërbime më cilësore, sidomos në zonat periferike të NJQV. Kjo nuk duhet të konsiderohet si dështim i reformave, por një situatë kalimtare deri në konsolidimin e NJQV. Qeveria qendrore dhe QV duhet te vleresojne me kujdes këtë situatë duke gjetur mekanizmet ligjorë dhe institucionalë për përmbushjen e këtyre standardeve, pa u ndikuar nga axhendat politike apo elektorale. ABSTRACT This dissertation aims to analyze the legal and institutional achievements of Albania and challenges for the fulfillment of the obligations deriving from the European Charter of Local Self-Government (ECHLG) as European Standards of Local Self-Governance. It presents the European standards of Local Governance (LG) and the reality of the LG in Albania in terms of its historical development, the principles of organization and functioning of LG, local government bodies, reports with central government and instruments of direct local democracy. This dissertation analyzes the legislative and institutional reforms, decentralization and territorial organization undertaken to achieve the European standards of the LG. The presentation of the achievements of LG and the issues emerging after the first stages of these reforms is not only a mechanical illustration of the level of formal fulfillment of the European standards of LG but an assessment of the development stage of LG in the perspective point of view of realizing the real challenges that LG is expecting, after implementing these reforms, to achieve the substantial objectives of a European LG that enables the well-being of citizens. According to the monitoring reports of the implementation of these reforms, it seems that the new elected bodies of local self-government are not providing citizens with better quality services, especially in outskirts areas of local government units. This should not be considered as a failure of reforms, but as a transitory situation until the consolidation of local government units. The central and local government should carefully evaluate this situation by finding legal and institutional mechanisms for achieving these standards without being influenced by political or electoral agendas. Fjalë kyçe: Karta evropiane e autonomisë vendore, qeverisje vendore, decentralizim, ndarje administrativo-territoriale, subsidiaritet, solidaritet dhe propocionalitet, autonomi vendore, funksione, përgjegjësi dhe kompetenca, Kongresi i autoriteteve lokale dhe rajonale, njësitë e qeverisjes vendore. iii

4 Mirënjohje dhe falenderime Pas një periudhe të gjatë e të lodhshme për përgatitjen e këtij punimi shkencor, kam kënaqësinë e veçantë dhe detyrimin t u shpreh mirënjohjen dhe falenderimet për ndihmën dhe bashkëpunimin e mjaft personave për përmbylljen me sukses të rrugëtimit tim. Në krye të radhës i shpreh mirënjohje dhe falenderim udhëheqëses time shkencore, Prof. Dr. Aurela Anastasi, për besimin dhe vlerësimin e treguar, duke më udhëhequr në këto vite studimi. Këshillat, mbështetja, inkurajimi, kompetenca e lartë akademike, komunikim i ngrohtë dhe nxitja dashamirëse e saj, më mundësuan tejkalimin e vështirësive dhe sfidave. Falënderim të veçantë kam për drejtueset e Departamentit të së Drejtës Publike, anëtarët e departamentit dhe stafin mbështetës. Iu shpreh falënderim drejtuesve të organeve të Fakultetit të Drejtësisë. Mirënjohje familjes time! iv

5 LISTA E SHKURTIMEVE AZRT BB BE DAP GJK KALR KEAV KiE KE KM KRiBE KEDNJ. KZ NJQV OKB QV RAT RSH SKNDQV USAID VQV ZF Agjencia e zbatimit të reformës administrativoterritoriale. Banka Botërore. Bashkimi Evropian. Departamenti i Administratës Publike. Gjykata Kushtetuese e Republikës së Shqipërisë. Kongresi i Autoriteteve Lokale dhe Rajonale. Karta Evropiane e Autonomisë Vendore. Këshilli i Evropës. Komisioni Evropian. Këshilli i Ministrave i Republikës së Shqipërisë. Komiteti i Rajoneve të Bashkimit Evropian. Konventa Evropiane e të Drejtave të Njeriut. Kodi Zgjedhor i Republikës së Shqipërisë. Njësi e Qeverisjes Vendore. Organizata e Kombeve të Bashkuara. Qeverisja Vendore. Reforma Administrativo-Territoriale. Republika e Shqipërisë. Strategjia Ndërsektoriale e Decentralizimit të Qeverisjes Vendore. Agjencia për Zhvillim Ndërkombëtar e Shteteve të Bashkuara. Vetëqeverisje Vendore. Zona Funksionale. v

6 PASQYRA E LËNDËS Abstrakt /Abstract Mirënjohje Lista e shkurtimeve Pasqyra e lëndës Parathënia Hyrje Metodologjia e kërkimit shkencor të studimit Përmbajtja e punimit në një vështrim të shpejtë iii iv v vi ix x xii xiv KAPITULLI I PARË KARTA EVROPIANE E AUTONOMISË VENDORE SI TËRËSI STANDARDESH EVROPIANE TË QEVERISJES VENDORE 1.1 Nga ideja tek miratimi i KEAV Autonomia vendore sipas KEAV. Themeli kushtetues dhe ligjor i saj. Kushtet e ushtrimit të përgjegjësive në nivel vendor Fusha e veprimit dhe kompetencat e QV Parimi i subsidiaritetit në KEAV Përgjegjësitë e QV, përgjegjësitë e mbivendosura dhe konsultimi me autoritetet rajonale e qendrore Mbrojtja e kufijve territorialë të bashkësisë vendore Përshtatja e strukturave dhe mjeteve administrative të bashkësisë vendore Kontrolli administrativ i veprimeve të bashkësive vendore. Mbrojtja ligjore e autonomisë vendore Autonomia financiare e bashkësive vendore E drejta për organizim dhe bashkëpunim e bashkësive vendore Bashkësitë vendore në raport me BE. Komiteti i Rajoneve të BE E drejta për pjesëmarrje në punët e një organi vendor Mbikëqyrja e zbatimit të KEAV në shtetet anëtare të KiE Institucionet e monitorimit të kontrollit e zbatimit të KEAV. Kongresi i Autoriteteve Lokale dhe Rajonale i KiE. Përfundime. 46 KAPITULLI I DYTË QEVERISJA VENDORE NË SHQIPËRI 2.1 Qeverisja vendore si pjesë e zhvillimit historik të institucioneve të shtetit shqiptar Vetorganizimi i jetës shoqërore të popullsisë shqiptare përpara pushtimit otoman Organizimi dhe funksionimi i QV e institucioneve të shtetit shqiptar Organizimi i aktual i qeverisjes vendore në Shqipëri. 65 vi

7 2.2.1 Parimet e qeverisjes vendore/vqv Parimi i autonomisë vendore. 68 Konceptet e autonomisë vendore; qeverisjes vendore; vetëqeverisja dhe vetadministrimi vendor. Parimi i autonomisë vendore në legjislacionin shqiptar dhe jurisprudencën kushtetuese shqiptare Parimi i subsidiaritetit. 77 Parimi i subsidiaritetit në legjislacionin dhe jurisprudencën kushtetuese shqiptare Parimet e tjera të VQV Njësitë e VQV dhe organet e tyre. 87 Funksionet e kompetencat e qeverisjes vendore. 89 Organet e njësive të VQV. 94 Organet e Bashkisë. Organet e Qarkut. 2.3 Raporti i QV me qeverisjen qendrore dhe pushtetet e tjera. 104 Konkluzione. 113 KAPITULLI I TRETË DEMOKRACIA VENDORE 3 Pjesëmarrja e qytetarëve në VQV. 116 Format e pjesëmarrjes së qytetarëve në VQV Zgjedhja e organeve VQV si formë e demokracisë përfaqësuese vendore Referendumet. 127 Referendumi vendor. 130 Kuadri kushtetues e ligjor për referendumet në Shqipëri dhe jurisprudenca në këtë fushë Format e tjera të pjesëmarrjes së qytetarëve në VQV. 141 Konkluzione. KAPITULLI I KATËRT REFORMA E DECENTRALIZIMIT TË QEVERISJES VENDORE DHE REFORMA ADMINISTRATIVO TERRITORIALE NË SHQIPËRI Decentralizimi i funksioneve dhe përgjegjësive nga pushteti qendror drejt QV Koncepti i decentralizimit, dallimet me dekoncentrimin dhe delegimin Decentralizimi si instrument për përmirësimin e kushteve jetësore të qytetarëve. Avantazhet dhe dizavantazhet Reforma e decentralizimit në Shqipëri. 158 Hapat e ndërmarrë për decentralizimin e funksioneve dhe përgjegjësive nga pushteti qendror drejt QV Kuadri kushtetues e ligjor dhe jurisprudenca rreth decentralizimit Strategjia Ndërsektoriale për Decentralizimin dhe QV si instrument për realizimin e decentralizimit dhe autonomisë vendore. 165 Konkluzione. 172 vii

8 4.2. Reforma e organizimit territorial të qeverisjes vendore Organizimi territorial në Shqipëri: nevoja për reformë Hartimi i reformës territoriale, kriteret e përdorura Avantazhet dhe dizavantazhet e konstatuara Aspektet kushtetuese e ligjore të ndarjes administrativo- territoriale të NJQV. 185 Konkluzione Problematikat dhe sfidat e njësive të VQV pas RAT. Problemet që ndeshen në implementimin e SKNDQV Rezultatet kryesore të arritura në vitin e parë të zbatimit të SKNDQV Tipologjia e problemeve që janë shfaqur; gjendja aktuale Përmbushja e standardeve të KEAV si garanci për ndërtimin e modelit evropian të VQV në Shqipëri Qeverisja vendore në Shqipëri dhe standardet e KEAV Hapat e fundit legjislativë për harmonizimin e legjislacionit aktual të QV me kërkesat e KEAV. 209 PËRFUNDIME. 215 SUGJERIME BIBLIOGRAFIA. 222 viii

9 Parathënie Në përzgjedhjen e tematikës së punimit kam patur si qëllim për të kontribuar në këtë fushë, përmes një qasjeje doktrinare duke parë kontrastin që ekziston në trajtimin e QV në aspektin empirik apo praktik dhe trajtimit akademik, teorik dhe doktrinar shqiptar në këtë fushë. Janë hartuar shumë strategji dhe dokumente të tjera pune, por janë të pakta punimet e plota shkencore. QV dhe reformat në këtë fushë janë etapa të domosdoshme të zhvillimit të shoqërive të të gjitha shteteve të Evropës, qysh në gjysmën e dytë të shekullit të kaluar. Ato janë konsideruar si instrument i fuqishëm për arritjen e objektivave madhorë të ndërtimit të demokracisë, respektimit të të drejtave të individit, ndërtimit të një të ardhmeje më të mirë e të sigurtë për qytetarët, të bashkëpunimit dhe solidaritetit në një Evropë të re. Shumëkush beson se tek QV ka gjetur instrumentin e duhur për të ndërtuar modele më të mira, më të drejta dhe më efikase të qeverisjes me qytetarin dhe për qytetarin, kundrejt modeleve tradicionale të centralizuara. QV nxit dhe mobilizon qytetarët të ushtrojnë më shumë pushtet të drejtpërdrejtë apo/dhe kontroll mbi vendimmarrjet që lidhen me jetën e përditshme të tyre. Për këtë arsye, studimi i kësaj fushe është me interes dhe i dobishëm. Shqipëria, tashmë shtet kandidat për t u anëtarësuar në BE, nuk mund të devijojë nga këto zhvillime. Përkundrazi, e kaluara jonë, e sotmja me problemet që mbart dhe objektivi ynë strategjik për t iu ribashkuar Evropës, na detyron të ndërtojmë një sistem evropian të QV, të ndërmarrim reformat e nevojshme dhe të arrijmë standardet, tashmë të vendosura në aktet ndërkombëtare të kësaj fushë. Me këtë studim shpresoj se kontribuoj për sa më sipër, jo vetëm për aspektin shkencor (doktrinar) por edhe në debatin publik mbi disa ndryshime strukturore të NJQV, sidomos rreth efekteve pozitive dhe negative që do të kenë dhe nevojës për të siguruar që reformat të përmirësojnë jetën e banorëve të komuniteteve vendore. Në këtë punim paraqiten standardet evropiane të QV, aktet ndërkombëtare në këtë fushë duke filluar me aktin kryesor, KEAV, institucionet ndërkombëtare që monitorojnë zbatimin e standardeve të KEAV, zhvillimet e reja në hapësirën e BE në këtë fushë, duke i ballafaquar me modelin shqiptar. Gjatë trajtimit të QV në Shqipëri jam përpjekur të paraqes një panoramë të plotë të zhvillimeve historike që datojnë prej periudhës përpara pavarësisë dhe krijimit të shtetit shqiptar deri në zhvillimet e muajve të fundit. Në veçanti, analizohen reformat në fushën e QV në periudhën posttotalitare të Shqipërisë që datojnë me krijimin e NJQV, zgjedhjet e përfaqësuesve të organeve të këtyre njësive, reformat e ndërmarra në fushën e fuqizimit të këtyre NJQV përmes procesit të decentralizimit, RAT dhe pasojat e saj si dhe studimi i problematikave që shfaqen në ditët e sotme. Ballafaqimi i këtyre arritjeve dhe sfidave me standardet ndërkombëtare zë një vend të posaçëm në këtë punim shkencor. Konkluzionet dhe rekomandimet janë një kontribut i drejtpërdrejtë, jo vetëm në debatin tashmë të hapur për këto çështje, por edhe për iniciativat, dokumentet dhe strategjitë në QV. NJQV shqiptare mund dhe duhet të ngjasojnë me ato në BE. Qytetari shqiptar, si banor i këtyre njësive, mund të jetojë e të sillet me atë përgjegjësi, preokupim, të drejta e objektiva si një qytetar evropian, në një hapësirë gjithnjë e më të integruar evropiane, pa barriera e pengesa. ix

10 Hyrje. Pavarësisht se punimi im përqëndrohet në studimin e arritjeve dhe sfidave ligjore e institucionale të vendit tonë për përmbushjen e detyrimeve që rrjedhin nga KEAV, si përmbushje e standardeve evropiane të autonomisë vendore, vështirësia e parë ka karakter ekzistencial. Pyetja është; A ekziston një model evropian i autonomisë vendore? Nëse ekziston, sa është i konsoliduar ky model? Duhet studiuar modeli shqiptar i QV në të gjitha përmasat e tij. Ai duhet të analizohet nën optikën e standardeve evropiane të autonomisë vendore, duke nxjerrë arritjet, të metat dhe sfidat për të ardhmen. Fusha e studimit përqëndrohet në një disiplinë shkencore të karakterit juridik, pjesë e së drejtës publike. Por objekti studimor është multidisiplinor. Ai lidhet me degë të tjera të së drejtës (e drejta e bashkësive vendore, e drejta kushtetuese, administrative, ndërkombëtare publike, e organizatave ndërkombëtare, BE, etj) dhe me disiplina shkencore të administrimit publik, ekonomisë, demografisë, shkencave politike, etj. Qasja studimore më ka detyruar t u drejtohem edhe fushave të tjera të mendimit shkencor si historia, gjeografia, statistikat, shkencat sociologjike e sociale. Megjithatë, pamundësia për të trajtuar hollësisht edhe aspektin e shkencave të tjera, jashtë atyre të së drejtës, ka ardhur me synim për të ruajtuar fizionominë e këtij punimi shkencor në fushën e së drejtës. Në sistemin e demokracisë liberale në shtetet e Evropës, QV ka tejkaluar kufijtë e konceptit klasik si institucion qeverisës që ushtron autoritetin në një zonë territorialisht të përcaktuar të vendit 1 apo si një: proces i përbërë nga shumë funksione, përkatësisht veprimtari 2, por edhe si një mekanizëm efikas për të plotësuar dhe përmbushur funksionet e shtetit në dobi të qytetarëve, sidomos për plotësimin e nevojave të tyre për disa shërbime jetike. QV solli me vete edhe demokracinë vendore, e cila nuk është ndonjë formë e veçantë e demokracisë, por një rrjet institucionesh, të drejtash dhe qëndrimesh që zbatohen ne te gjitha nivelet e qeverisjes 3. QV është një nga elementët e kudondodhur në shtetet evropiane, pavarësisht nga fakti nëse janë republika parlamentare, presidenciale, gjysmë presidenciale apo monarki kushtetuese. QV dhe autonomia e saj janë një realitet i prekshëm i shoqërive perëndimore dhe institucion kushtetues me origjinë të njëjtë sikurse pushteti qendror, nga vullneti i popullit. QV dhe autonomia vendore janë instrumente për përmirësimin e jetës së qytetarëve dhe vlera të vërteta liberale, demokratike, në respekt të të drejtave të njeriut. Hartimi i një dokumenti unik si KEAV në kuadër të KiE, që mishëron parimet bazë të autonomisë vendore, ndikoi në institucionalizimin dhe unifikimin e këtyre standardeve për shtetet e Evropës, pavarësisht se sistemet e QV në këto vende ishin të ndryshme. KEAV është dokumenti kryesor ku gjenden koncepti dhe standardet evropiane të autonomisë vendore. Studimi i raporteve të KEAV me legjislacionin e brendshëm na ndihmon për të parë dinamikën e harmonizimit të modelit nacional të QV me parimet e përgjithshme të KEAV. Punimi analizon konceptin dhe standardet evropiane të QV, duke u përqendruar kryesisht në trajtimin KEAV si dokumenti bazë ku janë mishëruar ato. Objekt i studimit ështtë QV në Shqipëri, në të gjithë komponentët e saj, duke ballafaquar hapat 1 Iain Mc Lean. Fjalor Politik. Tiranë, 2001, f Esat Stavileci: Hyrje në Shkencat Administrative. Prishtinë, 1997, f Principles of european regionalism. Effective Democratic Governance at Local and Regional Level. pg.178. x

11 legjislativë dhe institucionalë që ka ndërmarrë Shqipëria në fushën e organizimit të QV me standardet e KEAV. Informacionet që përfshihen në strukturën e këtij punimi vijnë nga dy burime kryesore. Burimi i parë janë aktet legjislative ndërkombëtare dhe legjislacioni i brendshëm, (legjislacioni shqiptar). Dokumenti themelor që shërben si informacioni më i rëndësishëm është KEAV. Interpretimi i parimeve të KEAV ndihmon shtetet të zbatojnë dispozitat e KEAV në legjislacionit e brendshëm. Trajtimi i panoramës shqiptare mbi organizimin dhe funksionimin e NJQV. bëhet në aspektin normativ, duke trajtuar dispozitat kryesore të legjislacionit shqiptar në këtë fushë, por edhe problematiken gjatë zbatimit të tij. Analiza e reformave në QV (decentralizimi, si mekanizmi që shërben për përmbushjen e standardeve të autonomisë vendore dhe riorganizimi administrativo-territorial, i bërë me RAT), është thelbësore. Ballafaqimi i këtij realiteti me standardet e KEAV ndihmon për të identifikuar problemet që ndesh vendi ynë dhe sfidat për të përmbushur standardet e KEAV për QV të Shqipërisë. Burimi i dytë i informacionit është me karakter shkencor (doktrinar). Ai përfshin studime e arritje të teorisë të së drejtës në këtë fushë. Literatura shqiptare nuk është shumë e bollshme, por falë burimeve të huaja, është siguruar literatura e nevojshme dhe cilësore. Burimi i tretë i informacionit janë të dhënat faktike mbi QV në Shqipëri, të cilat janë siguruar nga dokumentacioni i institucioneve qendrore, QV, agjencive të ndihmës dhe asistencës dhe informacionet nga intervistat e komunikimi i drejtëpërdrejtë në terren. Konkluzionet janë strukturuar sipas kapitujve dhe çështjeve që trajtohen. Sugjerimet përqendrohen në fund të punimit. Fillimi i zbatimit të RAT, strategjisë kombëtare të decentralizimit dhe sidomos, funksionimit të bashkive të reja përbën një sfidë të veçantë për institucionet shqiptare. Ky punim do të shërbejë si ndihmesë për debat publik në lidhje me organizimin dhe funksionimin e modelit shqiptar të QV në perspektivë. xi

12 Metodologjia kërkimore e studimore Duke patur parasysh se thelbi i këtij studimi është një analizë e modelit evropian të QV, i mishëruar në KEAV dhe ballafaqimi me modelin e QV në vendin tonë, ky studim paraqet vështirësi. KEAV është traktat ndërkombëtar që ka parime të përgjithshme, të cilat mishërojnë standarde të QV dhe jo një model të mirëfilltë të QV në një apo disa shtete. Modeli shqiptar i QV është pa traditë në qeverisjen dhe demokracinë vendore dhe larg modeleve të shteteve të tjera evropiane. Për të realizuar këtë studim kam përcaktuar objektivat studimorë: Studimi i KEAV si tërësi parimesh (standardesh) që mishërojnë modelin evropian të QV. Studimi i modelit të QV në Shqipëri në dinamikën e tij historike, lindjen dhe konsolidimin e modelit bashkëkohor të QV. Studimi i reformave që po ndërmerren në QV duke analizuar efektet e tyre në përmbushjen e strandardeve evropiane të QV. Nxjerrja e konkluzioneve nga studimi dhe lancimi i sugjerimeve për përmbushjen e plotë të këtyre standardeve, si fazë përfundimtare e ndërtimit të modelit evropian të QV në Shqipëri. Për arritjen e këtyre objektivave studimorë është përdoruar metodologji kërkimorestudimore komplekse si: Metoda e kërkimit doktrinar. Falë kësaj metode kam shfrytëzuar arritjet kërkimore shkencore ndërkombëtare dhe vendase në fushën e së drejtës, përfshirë punimet e gjata akademike (tekste universitare, monografi, disertacione), artikujt shkencorë dhe papers në periodikët shkencorë, kombëtarë dhe ndërkombëtarë, referate e kumtesa të studiuesve të fushës në aktivitete shkencore ndërkombëtare apo vendase. Kam konsultuar literaturë shkencore (të printuar dhe online) të periodikëve shkencorë vendas dhe të huaj. Metoda e analizës dhe interpretimit të akteve juridike vendase dhe ndërkombëtare. Përmes saj kam analizuar dhe interpretuar akte juridike kombëtare dhe ndërkombëtare, akte e dokumente të institucioneve ndërkombëtare e kombëtare, komentarë të tyre (raporte shpjeguese), dokumente pune gjatë hartimit apo zbatimit të këtyre akteve. Jam fokusuar në efektet që kanë sjellë ato. Kanë qenë një ndihmë e madhe edhe studimet dhe dokumentet e përgatitura nga aktorë/ekspertë të fushës si OJF, institute dhe programe të asistencës teknike (vendase dhe të huaja). Metoda e kërkimit dhe analizës të praktikës administrative të institucioneve dhe jurisiprudencës kushtetuese dhe të gjykatave (shqiptare dhe të huaj) më ka mundësuar të vlerësoj si zbatohen aktet juridike (kombëtare apo ndërkombëtare), si dhe të identifikoj e saktësoj çështjet dhe problematikat e studimit (cituar shkurtimisht në pjesën e parathënies dhe hyrjes). Rezultatet kërkimore janë ndërthurur me informacionin nga burimet e tjera empirike, intervista apo vëzhgime të drejtpërdrejta në terren. Studimi i jurisprudencës së Gjykatës Kushtetuese të Shqipërisë dhe të disa shteteve të tjera më ka ndihmuar për të njohur interpretimin e parimeve kushtetuese ku mbështetet QV, vendin që zë KEAV në hierarkinë e rendit juridik shqiptar, interpretimin i parimeve të KEAV në legjislacionin shqiptar dhe rastet e kontrollit kushtetues mbi akte juridike që lidhen me çështje të QV. Studimi i praktikës administrative të institucioneve dhe jurisprudencës së gjykatave mundëson trajtimin e çështjeve që janë ngritur. Metoda e kërkimit ndërdisiplinor u përdor si nevojë për të ndërthurur kontekstin historik, politik, marrëdhënjeve ndërkombëtare dhe organizatave ndërkombëtare, xii

13 kontekstin social, ekonomik, sociologjik e psikologjik, për të kuptuar dinamikën e proceseve që ka kaluar vendi ynë, problemeve që janë hasur dhe zgjidhjet më të mira për tejkalimin e tyre. Metodat e vëzhgimit të drejtpërdrejtë dhe intervistës kualitative. Kam kontaktuar me persona kyç (key persons), drejtues të bashkive, të njësive administrative, punonjës të administratës së bashkive, ekspertë të fushës, përfaqësues të grupeve të interesit, OJF, banorë të disa NJQV. Vëzhgimet në terren, më kanë mundësuar të siguroj informacion nga burime të drejtpërdrejta, sidomos mbi efektet e zbatimit të reformave në QV. Falë metodës krahasuese, kam arritur të evidentoj ngjashmëritë dhe dallimet në mes të modelit shqiptar të QV dhe parimeve të KEAV. Kjo metodë ka mundësuar që të evidentohen arritjet dhe sfidat e vendit tonë për përmbushjen e angazhimeve të marra, për ndërtimin e një modeli të QV të ngjashëm me standardet e kërkuara nga KEAV. Metodologjia e mësipërme më ka mundësuar ndërtimin e argumenteve shkencorë, për të ngritur hipotezat shkencore, të argumentoj me koherencë dhe përmes sintezës, të arrij në konkluzione/përfundime dhe rekomandime/sugjerime autentike me vlerë teorike dhe praktike. xiii

14 Përmbajtja e punimit në një vështrim të shpejtë Punimi është strukturuar në katër kapituj. Në kapitullin e parë (KEAV si tërësi standardesh evropiane të QV) trajtohen çështjet e procesit të hartimit dhe miratimit të kësaj konvente; parimet e KEAV si autonomia vendore, themeli kushtetues dhe ligjor i saj, kushtet e ushtrimit të përgjegjësive në nivel vendor, fusha e veprimit dhe kompetencat e QV, parimi i subsidiaritetit, përgjegjësitë e QV, përgjegjësitë e mbivendosura dhe konsultimi me autoritetet rajonale e qendrore, mbrojtja e kufijve territorialë të bashkësisë vendore, përshtatja e strukturave dhe mjeteve administrative të bashkësisë vendore, kontrolli administrativ i veprimeve të bashkësive vendore, mbrojtja ligjore të autonomisë vendore, autonomia financiare e bashkësive vendore, e drejta për organizim dhe bashkëpunim e bashkësive vendore; bashkësitë vendore në raport me BE, e drejta për pjesëmarrje në punët e një organi vendor dhe mbykëqyrja e zbatimit të KEAV në shtetet anëtare të KiE. Në kapitullin e dytë (QV në Shqipëri) trajtohen çështjet e QV si pjesë e zhvillimit historik të institucioneve të shtetit shqiptar duke u fokusuar në: format e vetorganizimit të jetës shoqërore të popullsisë shqiptare përpara pushtimit otoman; organizimin dhe funksionimin e QV si pjesë e institucioneve të shtetit shqiptar, organizimi i QV në Shqipëri, parimet e QV (parimi i autonomisë vendore, parimi i autonomisë vendore në legjislacionin shqiptar dhe jurisprudencën kushtetuese shqiptare dhe parimet e tjera të VQV); njësitë e VQV e organet e tyre dhe raporti i QV me qeverisjen qendrore dhe pushtetet e tjera. Në kapitullin i tretë (Demokracia Vendore) përfshihen çështjet e pjesëmarrjes së qytetarëve në VQV, demokracia përfaqësuese si formë e VQV përmes zgjedhjeve të organeve VQV; demokracia e drejtpërdrejtë (referendumet) dhe format e tjera të pjesëmarrjes së qytetarëve në VQV. Në kapitullin e katërt jam përqendruar në reformat më të rëndësishme që po ndërmerren në QV: reforma e decentralizimit dhe organizimit territorial të QV, si zhvillimet aktuale më të rëndësishme të QV në Shqipëri, duke u përqendruar në çështjet e decentralizimit të funksioneve dhe përgjegjësive nga pushteti qendror drejt QV, kuadri kushtetues, ligjor dhe jurisprudenca rreth decentralizimit, hapat e ndërmarrë për decentralizimin e funksioneve dhe përgjegjësive nga pushteti qendror drejt QV (Strategjia Kombëtare Ndërsektoriale për Decentralizimin dhe QV si instrument për realizimin e decentralizimit dhe autonomisë vendore). Reforma administrativo-territoriale (RAT) trajtohet si instrument i organizimit administrativoterritorial në Shqipëri duke u përqendruar në çështje të tilla si: nevoja për këtë reformë; hartimi i RAT, (kriteret e përdorura avantazhet dhe dizavantazhet e konstatuara) dhe aspektet kushtetuese e ligjore të RAT (ndarjes administrative territoriale të njësive të QV). Kapitulli vijon me zhvillimet aktuale dhe perspektive të QV në Shqipëri, si rrugëtim për përmbushjen e standardeve të KEAV, duke trajtuar problemet që po ndeshen në implementimin e reformës së decentralizimit, si dhe përmbushja e standardeve të KEAV, si garanci për ndërtimin e modelit evropian të VQV në Shqipëri. Kapitulli mbyllet me një ballafaqim të QV në Shqipëri me standardet e KEAV dhe hapat që po ndërmerren për harmonizimin e legjislacionit aktual të QV me kërkesat e KEAV. Konkluzionet/përfundimet dhe rekomandimet/sugjerimet e këtij kapitulli janë rezultatet e përmbushjes së objektivave studimorë të punimit. xiv

15 KAPITULLI I PARË KARTA EVROPIANE E AUTONOMISË VENDORE SI TËRËSI STANDARDESH EVROPIANE TË QEVERISJES VENDORE. 1.1 Nga ideja tek miratimi i KEAV. Karta Evropiane e Autonomisë Vendore (KEAV) u hartua nga Këshilli i Evropës 1 (KiE). Drafti i saj përfundimtar u hartua nga një komitet i përbërë nga ekspertë të qeverive, i cili punoi nën kujdesin e Komitetit për Çështjet e Bashkive dhe Çështjet Rajonale 2. KEAV u hap për nënshkrim si një traktat ndërkombëtar (Konventë), nga shtetet anëtare të KiE me 15 Tetor Aktualisht KEAV është ratifikuar nga 47 shtete anëtare të KiE 4. Ajo konsiderohet si instrumenti më i plotë ligjor në nivel evropian 5. KEAV shënon kulmimin e një procesi të gjatë për të ndërtuar një kuadër të qartë, të gjerë, që përcakton parimet e vetëqeverisjes lokale, për të cilat të gjitha shtetet moderne demokratike evropiane duhet të angazhohen për t i zbatuar 6. I gjithë debati për hartimin e draftit të kësaj konvente që u zhvillua në grupin e punës dhe më pas në Komitetin e mësipërm u përmblodh në një dokument i quajtur Raport Shpjegues i KEAV 7. Ky raport më pas u dërgua pranë Komitetit të Ministrave të KiE. Përmbajtja e këtij raporti shpjegues nuk përbën në vetvete një dokument zyrtar, që parashikon një interpretim autentik (të detyrueshëm për t u zbatuar) të tekstit të KEAV, sikurse janë komentarët e akteve të ndryshme të nxjerrë nga legjislatori për të interpretuar në mënyrë unike dhe të detyrueshme përmbajtjen e dispozitave të tyre. Gjithsesi, ky dokument ka një rëndësi të madhe pasi ndihmon në procesin e të kuptuarit të dispozitave që përmban KEAV dhe në të njëjtën kohë ndihmon në aplikimin uniform të parimeve të Autonomisë Vendore nga të gjithë shtetet nënshkruese të kësaj konvente (KEAV). Sikurse theksohet në Raportin Shpjegues të KEAV: Mbrojtja e Autonomisë Lokale ka qenë një proces i gjatë, i cili përbënte në vetvete një sërë aksionesh dhe iniciativash në 1 European Charter of Local Self-Government. Explanatory Report. 2 Organizëm brenda KiE (shënim i autores). 3 KEAV u hap për nënshkrim nga shtete anëtare të KiE në Strasburg Karta do të hynte në fuqi në momentin që ajo do të ishte ratifikuar nga të paktën 4 shtete anëtare të KiE. Ajo hyri në fuqi me Shqipëria, Andorra, Armenia, Austria, Azerbajxhani, Belgjika, Bosnja dhe Hercegovina, Bullgaria, Kroacia, Qipro, Republika Çeke, Danimarka, Estonia, Finlanda, Franca, Gjeorgjia, Gjermania, Greqia, Hungaria, Islanda, Irlanda, Italia, Letonia, Lihtenshtejni, Lituania, Luksemburgu, Malta, Monako, Mali i Zi, Hollanda, Norvegjia, Polonia, Portugalia, Republika e Moldavisë, Rumania, Federata Ruse, San Marino, Serbi, Republika Sllovake, Sllovenia, Spanja, Suedia, Zvicra, "ish Republika Jugosllave e Maqedonia", Turqia, Ukraina, Mbretëria e Bashkuar (shënim i autores) 5 Zoltán SZENTE, Member of the Group of Independent Experts, Council of Europe, Lovgren Conference on the European Charter for Local Self-Government 6 May 2011, Vilnius, Lithuania p.1. 6 Local government in England: Do we comply with the European Charter of Local Self-Government? Analysis and report by Jeremy Smith, May 2013, pg.1. 7 European Charter of Local Self-Government, Explanatory Report. 1

16 fushën e bashkëpunimit ndërkombëtar ndërmjet shteteve dhe organizatave ndërkombëtare. Përpara KEAV [ ] Asambleja Evropiane Komunale, në Versajë, në tetor 1953, ka miratuar Kartën e parë të Lirive Komunale, e cila përmbante bazën e shumë prej dispozitave të KEAV 8. Ky dokument në vetvete buronte nga e ashtuquajtura Deklarata Seelisberg 9. Mund të thuhet me siguri se KEAV shënon një pikë kulmore të këtyre iniciativave dhe perpjekjeve shumëvjeçare në KiE 10. Mbrojtja dhe forcimi i Autonomisë Vendore në Evropë në kuptimin e KEAV, është një ambicje afatgjatë ne fushën e QV. Ajo është një pasqyrim real i parimeve të pranuara nga të gjitha shtetet demokratike te Evropës dhe në radhë të parë nga qeveritë e këtyre shteteve. KiE që në vitin 1957 shfaqi vlerësimin e tij për rëndësinë e autoriteteve lokale, nëpërmjet krijimit për to të Trupit Përfaqësues ne nivel evropian te njohur si Konferenca Përhershme e Autoriteteve Lokale dhe Rajonale ne Evropë (KPALR) 11. Që prej 14 Janarit 1994 KPALR do të transformohej në një strukturë më të lartë dhe institucionale në nivel evropian; në Kongres i Autoriteteve Rajonale dhe Lokale në Evropë (KARLE). Një strukturim i tillë erdhi si një domosdoshmëri e zhvillimeve demokratike që ndodhën në Evropë në fundin e viteve 80 dhe fillimin e viteve 90, të cilat shëmbën barrierat historike të armiqësisë në mes Lindjes Komuniste dhe shteteve të perëndimit, të mishëruara në të ashtëquajturën Luftën e Ftohtë. Natyrshëm që kjo epokë do të shoqërohej edhe me procese të fuqishme integruese dhe me promovim të të drejtave të njeriut si dhe triumfin e demokracisë liberale. Në të njëjtin hap me shtetet e Evropës Perëndimore, do të përfshiheshin në procesin e mëtejshëm drejt intergrimit Evropian, njëri pas tjetrit edhe shtetet e Lindjes Komuniste, pas ndryshimeve demokratike që ndodhën në këto vende. Në një vështrim të shkurtër të hapave në të cilët kaloi ky proces, të cilët paraqitën në raportin shpjegues të KEAV 12, mund të thuhet se: Konferenca e Perhershme e Autoriteteve Lokale dhe Rajonale ne Evropë KPALR me rezolutën me nr.64/1968 miratoi "Deklaratën e Parimeve të Autonomisë Vendore", dhe më vonë hartoi një tekst më formal për miratim nga qeveritë 13. Asambleja Konsultative, me rekomandimin nr.615/1970 paraqiti para Komitetit të Ministrave të KiE një tekst të mbështetur në atë të KPALR. Deklarata e propozuar ishte e një karakteri të pergjithshëm dhe përmbante kryesisht parime. Duke parë këtë të metë të deklaratës të sipërpërmendur, KPALR vazhdoi përpjekjet për të hartuar një dokument më konkret. Kështu iniciativa e re e KPALR në vitin 1981 ishte e mbeshtetur ne një perqasje më konkrete sesa ajo paraardhëse. Mendimi i hartuesve të këtij dokumenti ishte që një deklaratë me një përmbajtje jo shumë detyruese për palët, ne lidhje me parimet, nuk do të ishte shumë efikase. Një gjë e tillë vërehej më së shumti duke patur parasysh si rëndësinë e autonomisë vendore ashtu edhe natyrën e 8 Local government in England: Do we comply with the European Charter of Local Self-Government? Analysis and report by Jeremy Smith, May 2013, pg.1. 9 Chris Himsworth Treaty-Making for Standards of Local Government: The European Charter of Local Self-Government and its possible application beyond Europe. Pg.2 Paper Series No 2011/ European Charter of Local Self-Government, Explanatory Report 11 Po aty. 12 Shih European Charter of Local Self-Government Explanatory Report. 13 Local government in England: Do we comply with the European Charter of Local Self- Government?. Analysis and report by Jeremy Smith, May 2013, pg.1. 2

17 problemeve, ndaj të cilave është e ekspozuar kjo autonomi 14. Çështja më e vështirë që duhej të përballohej kishte të bënte me faktin që qeverive duhej t u kërkohej që të merrnin përsiper detyrime për t u përmbushur në respekt të këtij dokumenti. Pavarësisht nga ambicja për t i dhënë deklaratës një karakter më detyrues dhe më funksional, u konsiderua i nevojshëm që të tregohej një fleksibilitet kundrejt shteteve që do ta miratonin dhe zbatonin, pasi duhej të merrej në konsideratë fakti i ekzistencës së dallimeve ndërmjet kushtetutave të shteteve anëtare të KiE, si dhe traditave të tyre të ndryshme administrative. Në këtë mënyrë u pa e arsyeshme që qeveritë e shteteve anëtare të përcaktonin vetë cilat dispozita të deklaratës do të ishin të detyrueshme për to, për t u zbatuar. Rezultati logjik i kësaj përqasjeje ishte dërgimi pranë Komitetit të Ministrave të rezolutës nr.126/1981 të një drafti te KEAV, me kërkesën që ajo të miratohej me statusin e një Konvente Evropiane. Komiteti i Ministrave vendosi të përcillte këtë propozim pranë Komitetit të Perhershëm për Çështjet Rajonale dhe të Bashkive, të shoqëruar me një mendim për t u diskutuar në Konferencën e Pestë të Ministrave Evropianë, përgjegjës për Çështjet e Qeverisjes Vendore 15. Në konkluzionet e tyre ministrat në këtë Konferencë arritën në përfundimin e mëposhtëm: Duke konsideruar se ky projekt-kartë përbën një hap shumë të rëndesishëm në drejtim të percaktimit të parimeve të autonomisë lokale dhe nga ana tjetër, duke marrë në konsideratë opinionet e disa ministrave mbi nevojën e një karte në formën e një konvente të detyrueshme si dhe disa aspekteve të permbajtjes së kartës: I kërkojmë Komitetit të Ministrave të KiE të udhëzojë Komitetin e Përhershëm per Çështjet e Bashkive dhe Rajoneve në bashkëpunim me Konferencën e Autoriteteve Rajonale dhe Lokale te Evropës, të bëjnë ndryshimet e nevojshme në projektin e KEAV sipas komenteve të bëra gjate konferencës, lidhur me formën dhe përmbajtjen me qëllim për t ua dërguar më pas atyre për miratim në konferencën e ardhshme 16. Komiteti i Ministrave i kërkoi zyrtarisht Komitetit për Çështjet Rajonale dhe të Bashkive të bënte rishikimin e projekt-kartës. Teksti i draftit të KEAV siç ishte parashikuar nga Komiteti i Çeshtjeve Rajonale dhe të Bashkive u dërgua ne Konferencen e 6 të të Ministrave Evropianë pergjegjes për qeverisjen lokale, të cilët u takuan në Rome nga 6-8 Nëntor Pas shqyrtimit të këtij teksti, ministrat shprehën miratimin e tyre njëzëri për parimet që përmbante ky projekt i KEAV. Në të njëjtën kohë u debatua edhe në lidhje me formën juridike që do të duhej të kishte kjo Kartë. Në pamundësi për të gjetur një konsensus të plotë shumica e ministave u shprehen që ky traktat ndërkombëtar (KEAV) duhej të kishte formën e një konvente. Në respekt të opinioneve të Asamblesë Konsultative dhe të Konferencës të Ministrave të Romës, Komiteti i Ministrave të KiE miratoi formalisht KEAV si Konventë në 14 Problemet që i shkaktoheshin autonomisë lokale më së shumti kishin prejardhje nga mentalitete dhe tradita të forta centraliste që ekzistonin në shumicën e shteteve anëtare të Këshillit të Europës, pavarësisht nga forma kushtetuese e tyre (unitare apo federative) (Shënim i autores) 15 Lugano, 5-7 Tetor Deklarata përfundimtare e Konferencës së Luganos; Lugano, 5-7 Tetor 1982, shih Explanatory Report of European Charter of Local Self-Government. 3

18 qershor Duke patur parasysh që origjina e kësaj iniciative vinte nga Konferenca e Përhershme e Autoriteteve Rajonale dhe Lokale të Evropës, u vendos që konventa të hapej për nënshkrim më 15 tetor 1985 me rastin e sesionit plenar të 20-të të saj. Vullneti i përbashkët i vendeve anëtare të KiE, qëllimisht, i dha KEAV formën e një traktati ndërkombëtar detyrues 18 dhe jo thjesht një deklaratë e thjeshtë aspiratash. KEAV nuk është një përpjekje për të krijuar legjislacion të përbashkët të qeverisë lokale në Evropë, por [ ] përcakton një kornizë për vetëqeverisjen lokale në nivel lokal, të cilës shtetet anëtare të Kartës duhet ti përmbahen 19. Zgjerimi i zbatimit të KEAV shikohet në disa këndvështrime. I pari është ai i kapacitetit të KEAV, si traktatet e tjera, për të zgjatur (ose ndryshuar) ndikimin e saj me shtimin e marrëveshjeve suplementare ose protokolleve nga disa ose të gjitha palët, për të miratuar në nivel rajonal, një Kartë moter e Vetë-Qeverisjes Rajonale dhe përqafimin e ideve të KEAV në nivel global ose në kontinente të tjera 20. Qëllimi i KEAV është të garantojë pavarësinë politike, administrative dhe financiare të autoriteteve lokale, duke u kërkuar shteteve që kanë ratifikuar KEAV të veprojnë në përputhje me parimet e saj 21. Ratifikimi nga Shqipëria i KEAV Hapat e ratifikimit të KEAV nga Shqipëria datojnë menjëherë pas anëtarësimit të vendit tonë në KiE në vitin , i cili mbarte detyrimin që të nënshkruhej dhe ratifikohej KEAV si një ndër konventat e KiE 23. KALR, me rekomandimin nr.28 (1997), kërkoi që Shqipëria të nënshkruante dhe ratifikonte sa më shpejt të ishte e mundur KEAV 24 dhe disa Konventa të tjera të KiE 25. Shqipëria e firmosi KEAV një vit më vonë 26 dhe u ratifikua nga Kuvendi i Shqipërisë me ligjin Nr.8548, datë Për ratifikimin e Kartës Evropiane të Autonomisë Vendore". Shqipëria nuk ka bërë ndonjë shënim dhe nuk ka paraqitur asnjë rezervë ligjore në lidhje me dispozitat e KEAV. Ratifikimi i KEAV e përfshin këtë konventë si pjesë e së drejtës së 17 Local government in England: Do we comply with the European Charter of Local Self-Government? Analysis and report by Jeremy Smith, May 2013, pg Chris Himsworth Treaty-Making for Standards of Local Government: The European Charter of Local Self-Government and its possible application beyond Europe. Pg.2-3 Paper Series No 2011/ Suvi Kuusi. Aspects of Local Self-Government in Swaziland. The Association of Finnish Local and Regional Authorities pg Chris Himsworth Treaty-Making for Standards of Local Government: The European Charter of Local Self-Government and its possible application beyond Europe. pg.14. University of Edinburgh School of Law Working Paper Series No 2011/ Ruşen Keles. International Cooperation for Sustainable Urban Development in the Mediterranean Region p.18. Paper prepared for the Mediterranean Meeting on Urban Management and Sustainable Development. Barcelona, 3-5 September Shqipëria u bë anëtare e KiE më 13 korrik KALR hartoi një raport të parë mbi situatën e demokracisë lokale në Shqipëri në maj të vitit Shih Monitoring Report 1995 CG/BUR (1) 80 State of the local and regional democracy in Albania, Explanatory Memorandum, Appendix 1 [CG/BUR (3) 52 rev], pg Recommendation 28 (1997) on the state of local and regional democracy in Albania. 25 Konventa Evropiane kuadër për bashkëpunimin ndërkufitar midis autoriteteve lokale (ETS 106) dhe protokollin e saj shtesë (ETS 159); Karta Evropiane për Gjuhët Rajonale ose Minoritare (ETS 148). (Rec.28 (1997) pg KEAV është nënshkruar më 27 Maj 1998 në bazë të VKM. nr 203, datë

19 brendshme dhe, sipas neni 116 të Kushtetutës, ajo ka pozitë të privilegjuar 27 në hierarkinë e akteve ligjore, me fuqi në të gjithë territorin e Republikës së Shqipërisë. Firmosja e KEAV përpara miratimit të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë i dha mundësi hartuesve të Kushtetutës të pasqyronin parimet kryesore të saj në Kushtetutë 28, duke përmbushur paraprakisht detyrimet që rridhnin nga KEAV, si dhe me pas të hartonin një ligj organik (Ligji nr.8652/2000 Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore ). KALR konfirmon reflektimin në Kushtetutë të parimeve të KEAV 29. Vënia në jetë e standardeve të KEAV u shoqërua më pas edhe me miratimin e disa ligjeve 30 dhe akteve nënligjore 31 të tjera në vitet në vijim, sipas përcaktimeve të ligjit organik të QV dhe strategjisë së decentralizimit, të cilat mundësuan fillimin e përmbushjes së standardeve të KEAV 32. Parimet e KEAV. KEAV është traktati i parë ndërkombëtar detyrues që garanton të drejtat e komuniteteve dhe autoriteteve të zgjedhura në hapësirën e vendeve të KiE [ ]. Ajo plotësoi mungesën e standardeve të përbashkëta evropiane për matjen dhe garantimin e të drejtave të organeve të qeverisjes vendore, të cilat janë më pranë qytetarëve, dhe u mundësojnë qytetarëve një pjesëmarrje efektive në vendimmarrjet që kanë ndikim 27 Neni 116 i Kushtetutës i rendit marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara menjëherë mbas Kushtetutës dhe përpara ligjeve. 28 Neni 13 i Kushtetutës dhe kapitulli VI i saj (kjo çështje trajtohet në pjesën e dytë të këtij punimi) 29 Neni 13 i Kushtetutës së vitit 1998 reflekton KEAV dhe thekson se "QV në Republikën e Shqipërisë ngrihet në bazë të parimit të decentralizmit të pushtetit dhe ushtrohet sipas parimi i autonomisë vendore". Në të njëjtën kohë, Kushtetuta thekson se Shqipëria është Republikë parlamentare dhe një shtet unitar. Neni 13 i Kushtetutës u zgjerua me Ligjin e vitit 2000 mbi Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore, i cili, në nenin 3, përcakton qëllimin bazë të legjislacionit; Njohja e ekzistencës së identiteteve dhe vlerave të komuniteteve në Shqipëri; Respektimi dhe zbatimi i të drejtave themelore të shtetasve të sanksionuara në Kushtetutë dhe në ligjet e tjera në këto komunitete; Mundësi për komunitetet të zgjedhjes së llojeve të ndryshme të objekteve publike vendore dhe shërbimeve; Ushtrimit efektiv të funksioneve, kompetencave dhe detyrave të organeve të ndryshme të qeverisjes vendore; Ofrimi i shërbimeve të duhura; Promovimi i pjesëmarrjes efektive të banorëve në qeverisjen lokale. (G. Rhodio, and Jean-Claude Van Cauwenberghe, Local and regional democracy in Albania CG(13)29PART2. Explanatory Memorandum. Pg Ligji nr. 8653/2000, "Për ndarjen administrativo-territoriale të njësive të qeverisjes vendore në Republikën e Shqipërisë"; Ligji nr. 8654/2000, "Për organizimin dhe funksionimin e Bashkisë së Tiranës"; Ligji Nr 8699/2000 "Për ratifikimin e Konventës Kuadër të Bashkëpunimit Ndërkufitar ndërmjet komunave dhe autoriteteve lokale, dy protokollet e saj dhe dokumentet e tjera të qeverisjes vendore". 31 VKM Nr 651, që daton 29 dhjetor 1999 "Për strategjinë e decentralizimit dhe autonomisë vendore 32 Në momentin e ratifikimit të KEAV, legjislacioni ekzistues përputhej me kërkesat e KEAV në vetëm 7 paragrafë nga të cilët vetëm 3 ishin paragrafë thelbësorë ndërkohë që ishin të rëndësishëm, veçanërisht 11 nenet e para të KEAV (të cilët përmbajnë 30 paragrafë. Nga këta, 14 konsiderohen si më thelbësorë). Në vitin 2002 pas miratimit të ligjit nr.8652/2000, përputhshmëria e legjislacionit shqiptar me KEAV shkoi në 22 paragafë të KEAV nga të cilët 12 futen në grupin e paragrafëve thelbësorë. (Kjo çështje trajtohet në pjesën e Reformës së Decentralizimit dhe në kapitullin e fundit). 5

20 mbi mjedisin e përditshëm të tyre 33. Ajo përcakton parimet themelore të organizimit dhe funksionimit të vetëqeverisjes lokale, dhe detyron anëtarët nënshkrues t i përfshijnë këto parime dhe standarde në sistemet ligjore të brendshme dhe t i zbatojnë ato në praktikë 34. KEAV vendos standarde të përbashkëta evropiane për mbrojtjen e të drejtave të autoriteteve lokale 35 të cilat e konsiderojnë KEAV sikurse është Bill of Rights për individët 36. Pavarësisht nga traditat dhe modelet e ndryshme të konfigurimit të qeverisjes vendore, KEAV me standardet e saj, të detyrueshme për shtetet nënshkruese, verifikon përputhshmërinë me përmbajtjen e saj të këtyre modeleve nacionale 37. Në një vështrim të shpejtë të përmbajtjes, pa dashur të hyj në detaje, pasi ato do të trajtohen në pjesët vijuese të këtij kapitulli, KEAV fillon me preambulën dhe vijon me 18 nene, të ndara në tre pjesë. Preambula e KEAV nuk ka efekt ligjor, por shpreh synimet e përbashkëta të nismëtarëve dhe nënshkruesve dhe shpalos objektivat e saj, që në vetvete janë mishërimi i idealeve të demokracisë dhe autonomisë vendore 38. Aty theksohen premisat themelore të vetëqeverisjes dhe demokracisë lokale, roli kryesor i qeverisjes lokale në ndërtimin e Evropës moderne dhe gjithashtu nevoja e themelit demokratik të pushtetit të vetëqeverisjes lokale që ka një autonomi të madhe 39. Në Preambulën e KEAV është sanksionuar se "autoritetet lokale janë një nga themelet kryesore të çdo regjimi demokratik"; se "ekzistenca e autoriteteve vendore me përgjegjësi reale mund të sigurojë një administratë e cila është efektive dhe afër qytetarit se 'ruajtja dhe forcimi i vetëqeverisjes lokale në vende të ndryshme evropiane është një kontribut i rëndësishëm në ndërtimin e një Evrope të bazuar në parimet e demokracisë dhe të decentralizimit të pushtetit ; dhe se "kjo nënkupton ekzistencën e autoriteteve vendore të pajisura me organe vendimmarrëse të 33 Situation of local and regional democracy ALBANIA Edition: Juillet 2012 Layout: Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, pg R. Fazliu- European Charter a fundamental document for the organization of local self-government system, European Academic Research - Vol. III, pp. 8757, Issue 8 / November Conventions and Congress reference texts Chris Himsworth Treaty-Making For Standards Of Local Government: The European Charter Of Local Self-Government And Its Possible Application Beyond Europe. Pg.4 37 Përpara se të miratohej, nuk ishte imagjinuar se KEAV do të shërbente si një mjet që ofron standarde për demokracinë lokale apo si matëse e tranzicionit drejt demokracisë për vendet të cilët për nje kohë relativisht të gjatë, kishin qënë nën sistemin komunist. Për më tepër që në disa shtete nuk kishte pasur nje eksperiencë të autonomisë lokale. 38 Në preambul theksohet se: bashkësitë lokale janë një nga themelet kryesore të çdo regjimi demokratik; e drejta e qytetarëve për të marrë pjesë në drejtimin e çështjeve publike bën pjesë në parimet demokratike të përbashkëta për të gjitha shtetet anëtare të KiE; në nivelin vendor kjo e drejtë mund të ushtrohet në mënyrë më të drejtpërdrejtë; ekzistenca e bashkësive vendore të veshura me përgjegjësi efektive mundëson një drejtim njëherazi efikas e nga afër të qytetarit; mbrojtja dhe forcimi i autonomisë vendore në vende të ndryshme të Evropës përbën një ndihmesë të rëndësishme në ndërtimin e një Evrope të bazuar në parimet e demokracisë e të decentralizimit të pushtetit: kjo nënkupton ekzistencën e bashkësive vendore të pajisura me organe vendimore të formuar në mënyrë demokratike dhe që gëzojnë një autonomi të gjerë përsa u përket kompetencave, mënyrave të ushtrimit të këtyre të fundit dhe mjeteve të nevojshme për përmbushjen e misionit të tyre. 39 R. Fazliu- European Charter a fundamental document for the organization of local self-government system, European Academic Research - Vol. III, pp. 8758, Issue 8 / November

21 formësuara në mënyrë demokratike dhe që posedojnë një shkallë të gjerë të autonomisë në lidhje me përgjegjësitë e tyre, mënyrat dhe mjetet me të cilat ato përgjegjësi ushtrohen dhe të burimeve të nevojshme për përmbushjen e tyre" 40. Në pjesën e parë të KEAV parashikohen parimet apo standardet mbi të cilat duhet të ngrihet dhe të funksionojë qeverisja vendore në shtetet palë 41 : Parimet janë grupuar në pesë kategori: themeli kushtetues dhe ligjor për vetëqeverisje lokale, koncepti i vetëqeverisjes lokale, fushëveprimi i vetëqeverisjes lokale, kushtet në të cilat ushtrohen përgjegjësitë në nivel vendor, dhe burimet financiare të autoriteteve vendore 42 Në pjesën e dytë parashikohen dispozita të ndryshme që rregullojnë angazhime të shteteve palë, hapësira ku shtrin veprimin e vet KEAV si dhe modalitete të tjera të zbatimit të saj 43. Në pjesën e tretë parashikohen dispozita lidhur me modalitetet për nënshkrimin, ratifikimin, hyrjen në fuqi, denoncimin dhe njoftimet 44. Gjuha dhe termat e përdorura në KEAV janë të nje karakteri të përgjithshëm. Parimet në Kartë formojnë një kuadër fleksibël dhe një grup të qëllimeve të cilat Shtetet anëtare, palë të Kartës aspirojnë për të arritur 45. KEAV u lë shteteve një lloj hapësire në lidhje me zbatimin e detyrimeve të saj, duke mos parashikuar një instrument gjyqësor për zbatimin e tyre sikurse është GJEDNJ për respektimin e standardeve të KEDNJ. KEAV i konsideron autoritetet vendore si themelet e çdo regjimi demokratik, ku e drejta e qytetarëve për të marrë pjesë në çështje publike është një nga parimet demokratike të të gjitha vendeve anëtare të KiE, e drejtë kjo që mund të ushtrohet në mënyrën më të drejtpërdrejtë në nivel vendor. Nëpërmjet kësaj Karte është shprehur bindja se ekzistenca e autoriteteve vendore me përgjegjësi reale mund të sigurojë një administratë, e cila është jo vetëm efektive, por edhe pranë qytetarit. Në të thuhet se përgjegjësitë publike duhet të ushtrohen mundësisht nga autoritetet, që janë më pranë qytetarëve, ndërsa niveli më i lartë duhet të merret në konsideratë vetëm kur koordinimi ose realizimi i përgjegjësive është i pamundur ose më pak efikas në nivelin më të ulët 46. Sikurse ne traktatet e tjera ndërkombëtare, KEAV u ofron 40 Chris Himsworth Treaty-Making for Standards of Local Government: The European Charter of Local Self-Government and its possible application beyond Europe pg Themeli kushtetues e ligjor i autonomisë vendore (neni 2); Koncepti i autonomisë vendore (Neni 3); Rëndësia e autonomisë vendore (Neni 4); Mbrojtja e kufijve territorialë të bashkësive vendore (Neni 5); Përshtatja e strukturave dhe mjeteve administrative misioneve të bashkësive vendore (Neni 6); Kushtet e ushtrimit të përgjegjësive në nivel vendor (Neni 7); Kontrolli administrativ i veprimeve të bashkësive vendore (Neni 8); Burimet financiare të bashkësive vendore (Neni 9); E drejta për asosiacion e bashkësive vendore (Neni 10); Mbrojtja ligjore e autonomisë vendore (Neni 11). 42 Suvi Kuusi. Aspects of Local Self-Government Sëaziland The Association of Finnish Local and Regional Authorities pg Angazhimet e shteteve palë (neni 12); Bashkësitë për të cilat zbatohet Karta (Neni 13); Komunikimi i informacioneve (Neni 14). 44 Nënshkrimi, ratifikimi, hyrja në fuqi (Neni 15); Klauzola territoriale (Neni 16); Denoncimi (Neni 17); Njoftime (Neni 18). 45 Suvi Kuusi. Aspects of Local Self-Government Swaziland The Association of Finnish Local and Regional Authorities pg Manual për këshilltarët e bashkive dhe komunave. f.22 përgatitur nga ip-gitec, me porosi të gtz-së, Tiranë,tetor