Kosova: Shënim mbi politikat e menaxhimit të investimeve publike

Transcription

1 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Raporti nr. Kosova: Shënim mbi politikat e menaxhimit të investimeve publike Tetor 2007 Njësia për uljen e varfërisë dhe për menaxhimin ekonomik Rajoni i Evropës dhe Azisë Qendrore Dokument i Bankës Botërore

2 VALUTAT DHE NJËSITË E NGJASHME (më 25 shtator 2007) Njësia valutore = Euro ( ) US$ = 0.7 PESHAT DHE MASAT SHKURTESAT OB - Organizata Buxhetore GDD - Granti i Destinuar i Donatorëve AER - Agjencia Evropiane për Rindërtim SIMF - Sistemi Informativ i Menaxhimit Financiar VF - Viti Fiskal BKK - Buxheti i Konsoliduar i Kosovës SPZHK - Strategjia dhe Plani Zhvillimor i Kosovës KEK - Korporata Energjetike e Kosovës IKAP - Instituti Kosovar i Administratës Publike AKM - Agjencia Kosovare e Mirëbesimit LMFPP - Ligji për Menaxhimin e Financave Publike dhe Përgjegjësitë LPP - Ligji mbi Prokurimin Publik MEF - Ministria e Ekonomisë dhe Financave KASH - Korniza Afatmesme e Shpenzimeve HV - Të Hyrat Vetanake MFP - Menaxhimi i Financave Publike PIP - Programi për Investime Publike NP - Ndërmarrje Publike APP - Agjencia e Prokurimit Publik KRRPP - Komisioni Rregullator i Prokurimit Publik PSSP - Përfaqësuesi Special i Sekretarit të Përgjithshëm PKP - Parallogaritja e Kostos së Përgjithshme (të projektit) Nënkryetari: Drejtore i Zyrës Përfaqësuese: Drejtori i Sektorit: Menaxheri i Sektorit: Udhëheqësit e Detyrës: Shigeo Katsu (ECAVP) Orsalia Kalantzopoulos (ECCU4) Cheryl W. Gray (ECSPE) Bernard Funck (ECSPE) Felix Martin (ECSPE) ii

3 MIRËNJOHJE Ky shënim mbi politikat është shkruar nga Andrew Bird (konsulent). Ne dëshirojmë të falënderojmë një numër zyrtarësh në Kosovë të cilët kanë kontribuar në përgatitjen e këtij shënimi për ndihmën e tyre bujare, e në mënyrë të veçantë Z. Agim Krasniqi, Z. Steve Redburn, Z. Petrit Popova, Znjsh. Vlora Kuqi, Z. Fehmi Selimi, Znjsh. Rozeta Hajdari, Z. Abdurrahman Krasniqi, Z. Ilaz Duli, Z. Osman Shabi, Z. Skender Gashi, Z. Ukshin Vllasa dhe Znjsh. Bardha Kadriu. Ne po ashtu dëshirojmë të falënderojmë personelin e Misionit të Bankës Botërore në Kosovë, veçanërisht Z. Shpend Ahmeti, për ndihmën e tyre. 3

4 Tabela e përmbajtjes A. Hyrje... B. Shpenzimet për investime publike në Kosovë... Niveli i shpenzimeve publike kapitale... Përbërja sektoriale e shpenzimeve kapitale... 2 Shpenzimet kapitale sipas nivelit të qeverisë... 3 Roli i financimit të jashtëm... 3 Realizimi i buxhetit kapital... 3 C. Korniza institucionale për menaxhimin e investimeve publike...4 KASH dhe cikli i planifikimit të buxhetit... 5 Programi i investimeve publike... 6 Ndarja e buxhetit për shpenzime kapitale në kuadër të buxhetit vjetor... 7 Realizimi dhe prokurimi i buxhetit... 7 D. Shkaqet e mos shpenzimit të buxhetit kapital...8 Çka duhet konsideruar nivel normal të buxhetit të pashpenzuar?... 8 Studimi i MEF-së mbi buxhetin e pashpenzuar... 8 Trajtimi i çështjes së buxhetit të pashpenzuar... 9 E. Identifikimi dhe realizimi i investimeve kapitale...0 Baza strategjike për planifikimin e investimeve... 0 Renditja e identifikimit dhe përgatitjes së projektit... Mungesa e kufizimeve të mjeteve... 3 Planifikimi i investimeve vetëm për një vit... 3 Respektimi i afateve kohore të buxhetit vjetor... 4 F. Përgatitja dhe financimi i buxhetit...45 Përfshirja në buxhet e projekteve të përgatitura në mënyrë joadekuate Numri i madh i projekteve vogla të investimeve... 5 Periudha kohore e programit të shpenzimeve kapitale Përvetësimet e bazuar në para të gatshme... 6 Financimi i shpenzimeve kapitale në komuna... 6 Projektet e investimeve kapitale të financuara nga jashtë... 7 Aranzhimet financiare për investime nga ndërmarrjet publike... 7 G. Realizimi, prokurimi dhe monitorimi i buxhetit kapital...8 Menaxhimi i projektit... 8 Përgatitja për zbatimin e projektit... 8 Vonesat në zotimin e fondeve të përvetësuara... 8 Kohëzgjatja e procesit të prokurimit... 9 Kontratat shumëvjeçare Faktorët jashtë kontrollit të OB-ve... 2 Monitorimi i zbatimit të programit të shpenzimeve kapitale... 2 H. Konkluzionet dhe hapat e ardhshëm Shkaqet themelore të mos-shpenzimit të buxhetit... 2 Hapat e ardhshëm Shtojca Korniza e vlerësimit...25

5 A. Hyrje. Në kohën kur Kosova po ecën drejt zgjidhjes së statusit të saj përfundimtar politik, vëmendja e autoriteteve dhe donatorëve ndërkombëtarë është duke u kthyer kah nevoja për modernizimin e infrastrukturës ekonomike dhe sociale në mënyrë që të mundësohet zhvillimi i qëndrueshëm ekonomik i saj. Sidoqoftë, keqësimi i dukshëm i mënyrës së realizimit të programit të investimeve kapitale që ndodhi në vitin 2006 ka ngritur shqetësime të shumta rreth kapacitetit që kanë autoritetet për zbatimin e një programi të gjerë të shpenzimeve kapitale. Duke pasur parasysh ketë shqetësim, Ministria e Financave dhe Ekonomisë (MEF) në fillim të vitit 2007 shqyrtojë arsyet e shpenzimit jo të mjaftueshëm të buxhetit të caktuar për shpenzimet kapitale. Ky dokument shtjellon në hollësi shkaqet themelore për ketë si dhe veprimet që duhet të ndërmerren për të trajtuar ato. Përfundimet kryesore të këtij dokumenti janë se shkaqet themelore për shpenzimin jo të mjaftueshëm në kuadër të programit të shpenzimeve kapitale qëndrojnë në mossuksesin e planifikimit dhe menaxhimit të programit në kontekstin afatmesëm dhe në kufizimet e kapaciteteve institucionale me të cilat ballafaqohet sistemi i menaxhimit të financave publike (MFP). 2. Ky shënim fillon duke ofruar një pasqyrë të shkurtër të shkallës dhe përbërjes së programit të shpenzimeve kapitale në Kosovë (Pjesa B) dhe rregullimeve institucionale për menaxhimin e investimeve publike (Pjesa C). Pastaj vazhdon duke trajtuar shkaqet e rënies së shkallës së realizimit të shpenzimeve kapitale të buxhetit që ngjau në vitin 2006 (Pjesa D) dhe duke shqyrtuar në hollësi çështjet që kanë të bëjnë me identifikimin dhe zhvillimin e investimeve kapitale (Pjesa E), përgatitjen dhe financimin e buxhetit (Pjesa F) dhe realizimin, prokurimin dhe monitorimin e buxhetit kapital (Pjesa G). Pjesa e fundit përmbledh përfundimet kyçe dhe veprimet që duhet ndërmarrë në hapat e ardhshëm (Pjesa H). Një përmbledhje e gjithë kësaj analize është dhënë në kornizën e vlerësimit, që është e paraqitur në Shtojcën I. Nivelet e shpenzimeve publike kapitale B. Shpenzimet për investime publike në Kosovë 3. Që nga viti 2000 autoritetet kosovare kanë krijuar një program substancial të shpenzimeve publike që tani llogaritet të përbëjë një të pestën e shpenzimeve të përgjithshme të Buxhetit të Konsoliduar të Kosovës (BKK). Shpenzimet e përgjithshme kapitale të cilat kanë qenë pothuaj të papërfillshme në vitin 2000 në vitin 2004 janë rritur në 92 milionë euro, para së të bien në 38 milionë euro në vitin 2006 (Tabela ). Rënia e shpenzimeve për investime publike në vitin 2005 dhe 2006 pjesërisht pasqyronte një tatëpjetë të përgjithshme të shpenzimeve publike kur autoritetet shtrënguan menaxhimin fiskal pas një deficiti të madh fiskal që ndodhi më Ajo po ashtu pasqyronte kalimin nga përvetësimet e bazuara në zotime me afat të caktuar kohor në përvetësimet e bazuara në para, i cili u bë në vitin Më herët, organizatat buxhetore (OB) ishin në gjendje të bartin përvetësimet e pashpenzuara në vitin fiskal pasues (VF). Tabela : Shpenzimet e Buxhetit të Konsoliduar të Kosovës (BKK) milionë Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Paga dhe mëditje Mallra dhe shërbime Subvencione dhe transfere Shpenzime kapitale Rezerva Gjithsej Sh. kapitale si % e totalit 0.0% 2.3% 4.7% 7.5% 24.9% 2.3% 2.% Shënim: Këtu nuk hyjnë shpenzimet e bëra direkt nga donatorët jashtë procedurave të qeverisë 4. Krahasuar me vendet e tjera në Evropën Qendrore dhe Juglindore, nivelet e harxhimeve për shpenzimet kapitale në Kosovë si pjesë e shpenzimeve të përgjithshme publike janë relativisht të larta (Figura ). Kjo tregon se çfarë prioriteti të dukshëm i kanë dhënë autoritetet shpenzimeve për investime publike.

6 Figura : Shpenzimet kapitale si % e shpenzimeve të përgjithshme parësore, në vendet e zgjedhura të EJL-së dhe EQL-së 25% 20% 5% 0% 5% 0% Kosovo Albania Bosnia and Herzegovina Croatia Hungary Czech Republic Slovak Republic Lithuania Romania Moldova Latvia Slovenia Bulgaria Macedonia Turkey Estonia Poland Serbia and Montenegro Shënim:. Baza rajonale e të dhënave fiskale ECA të Bankës Botërore. Të dhënat janë mesatarja për , përveç për Kosovën, e cila është një mesatare për Përbërja sektoriale e shpenzimeve kapitale 5. Sektori për çështje ekonomike, i cili përfshinë edhe infrastrukturën e transportit dhe energjisë, përbënte afër 45.2% të të gjitha shpenzimeve publike kapitale në vitin Harxhimet për shpenzimet e përgjithshme publike dhe për rendin dhe sigurinë publike përbënin pjesën tjetër prej 39% të shpenzimeve kapitale, ndërsa arsimi dhe shëndetësia përbënin diçka më pak se 7%. Kështu, mënyrat e shpenzimit pasqyronte prioritetet imediate të autoriteteve kosovare në rehabilitimin e infrastrukturës ekonomike dhe në fuqizimin e qeverisjes publike dhe sundimit të ligjit. Tabela 2: Përbërja funksionale e shpenzimeve publike kapitale 2006 # 2006 Aktual milionë % e totalit Shërbimet e përgjithshme publike % Mbrojtja % Rendi dhe siguria publike.6 8.7% Çështjet ekonomike % Mbrojtja e mjedisit 0. 0.% Strehimi, komuniteti dhe mirëqenia % Shëndetësia % Rekreacion, kulturë dhe religjion.7.3% Arsim 2.2.7% Mbrojtja sociale % Total % # Nuk përfshihen shpenzimet e financuara nga GDD-të dhe nga grantet e Administruara nga donatorët që janë jashtë BKK-së. Nuk ka pasur në dispozicion ndonjë ndarje e shpenzimeve kapitale sipas funksionit për vitet paraprake.

7 Shpenzimet kapitale sipas nivelit të qeverisë 6. Llogaritë e shpenzimeve komunale janë afër një e treta e shpenzimeve të përgjithshme kapitale (Tabela 3). Që nga viti 2005 shpenzimet kapitale të komunave kanë qenë kryesisht të financuara nga të hyrat vetanake të qeverive komunale (HV). # Tabela 3: Shpenzimet kapitale të BKK sipas nivelit të qeverisë milionë Qeveria qendrore (IPVQ dhe UNMIK) prej të cilave AKM-ja Grantet e destinuara të donatorëve Qeveritë lokale % e financuar nga të hyrat vetanake 5.5% 25.0% 66.% Gjithsej # Nuk përfshihen shpenzimet për investime kapitale të administruara direkt nga donatorët jashtë BKK-së. Roli i financimit të jashtëm 7. Ndihma e përgjithshme nga jashtë ka rënë dukshëm gjatë këtyre viteve nga 273,4 milionë euro sa ka qenë në vitin 2003 në 38.0 milionë në vitin Pjesa më e madhe e ndihmës së jashtme administrohet drejtpërdrejt nga partnerët për zhvillim dhe nuk përfshihet në BKK. Më 2005 shuma e përgjithshme e ndihmës ka qenë 38.0 milionë euro, prej të cilave 29.5 milionë euro (24%) kanë qenë të klasifikuara si ndihmë për investime kapitale. Shpenzimet për investime kapitale të financuara nga donatorët në vitin 2005 përfaqësonin 6.9% të shpenzimeve të përgjithshme kapitale të qeverisë Megjithatë, pjesa kryesore e shpenzimeve për investime kapitale të financuara nga donatorët zhvillohet jashtë buxhetit. Grantet e Destinuara të Donatorëve (GDD) për shpenzime kapitale të cilat janë të përfshira në BKK-në e vitit 2006 kapin shumën e përgjithshme prej 5.2 milionë eurosh, duke përbërë kështu vetëm 7% të shpenzimeve të përgjithshme kapitale. Tabela 4: Investimet kapitale të financuara nga donatorët Shpenzimet aktuale (milionë ) Asistencë teknike Investime kapitale Të tjera Trajnime 6.5 Pajisje 3. Kredi Shpenzime rrjedhëse.2 Trajnime Gjithsej Investimet kapitale si % e totalit 42.9% 42.3% 2.4% Realizimi i buxhetit kapital 9. Para vitit 2005 Kosova në programin e saj për shpenzime kapitale aplikonte buxhetin e bazuar në zotime pa e caktuar periudhën. Një pasojë e kësaj ka qenë se buxheti i planifikuar përfshinte edhe zotimet për shpenzime që do të realizoheshin në vitin pasues. Si rezultat, ndarjet e buxhetit ishin shumë më të mëdha sesa shpenzimet e realizuara. Kalimi në buxhetin e bazuar në para më 2005 rezultoi me një rritje të konsiderueshme të nivelit të zbatimit të programit për shpenzime kapitale nga 6% të shpenzimeve të buxhetuara në vitin 2004, në 87.5% më 2005, ndonëse niveli i përgjithshëm i shpenzimeve kapitale pësoi rënie nga 88 milionë euro në 45 milionë euro (Tabela 5). 2 Shpenzimet e përgjithshme kapitale të qeverisë = shpenzimet kapitale me financim të brendshëm nga BKK plus pagesat e financuara nga donatorët për projektet kapitale

8 Tabela 5: Realizimi i buxhetit të shpenzimeve kapitale milionë euro Buxheti qendror (IPVQ+UNMIK) Të buxhetuara Aktual % realizimi 55.8% 87.5% 72.6% Buxheti komunal Të buxhetuara Aktual % realizimi 75.0% 87.4% 63.2% Gjithsej Të buxhetuara Aktual % realizimi 60.6% 87.5% 70.% Shënim: Nuk përfshihen shpenzimet kapitale të financuara nga GDD-të. 0. Në vitin 2006 realizimi i shpenzimeve kapitale pësoi rënie në 70% dhe ishte dukshëm nën shkallën e realizimit të buxhetit për kategoritë e tjera ekonomike të shpenzimeve (Figura 2) 3. Kjo ngritit shqetësimet në MEF se kapacitetet e kufizuara dhe pengesat procedurale po e vështirësojnë zbatimin e programit për shpenzime kapitale. Kjo bëri që MEF në fillim të vitit 2007 të zhvillojë një studim mbi shkaqet e shpenzimit jo të mjaftueshëm të buxhetit kapital (shih Pjesën D më poshtë). Figure 2: Realizimi i buxhetit të 2007 nga kategoria kryesore ekonomike (Shpenzimet aktuale të shprehura si % e buxhetit) 97.3% 88.0% 95.% 70.% 00% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 0% 0% Paga dhe mëditje Mallra dhe shërbime Subvencione dhe transfere Shpenzimet kapitale Shënim:. Nuk përfshihen shpenzimet e financuara nga GDD-të. C. Korniza institucionale për menaxhimin e investimeve publike. Procesi buxhetor në Kosovë rregullohet me Ligjin mbi menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë (LMFPP), i cili ofron një kornizë moderne për MFP. Ligji e përcakton se parashikimet buxhetore dhe tavanet e mjeteve për OB-të duhet të përcaktohen për një periudhë trevjeçare dhe kjo duhet të bëhet në çdo vit të ardhshëm. Ai po ashtu kërkon përgatitjen e planit të shpenzimeve kapitale si pjesë e dokumentacionit të BKK-së (Rubrika ). 3 Duhet pasur kujdes kur bëhet krahasimi i shkallës së realizimit të buxhetit mes viteve të ndryshme dhe kur vlerësohet rëndësia re tyre. Për shembull, shkalla e realizimit ne vitin 2005 ishte fryrë nga transferet e mëdha të KEK-ut të cilat nuk ishin shpenzuar dhe ishin transferuar në vitin Në vitin 2006 paratë që i transferoheshin KEK-ut kontrolloheshin në mënyrë më të rreptë. Po ashtu procedurat për rindarjen e fondeve ndërmjet projekteve në sektorët e tjerë ishin më të shtrënguara në vitin 2006.

9 Rubrika : Plani i shpenzimeve kapitale Neni 9. i Ligjit për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë (LMFPP) kërkon që si pjesë e dokumentacionit mbështetës për buxhetin vjetor të bëhet prezantimi i planit për shpenzime kapitale. Plani i shpenzimeve kapitale duhet të përfshijë: (a) një deklaratë që parashtron një plan afatgjatë për investime në Kosovë, i cili do të identifikonte dhe përfshinte nevojat prioritare me nivele të arsyeshme shpenzimesh;. (b) një program kapital që përmban projekte për vitin e ardhshëm fiskal dhe për dy vitet fiskale në vijim. Aq sa është e mundur dhe duke identifikuar nevojat emergjente, programi kapital do të pasqyrojë prioritetet, projektet dhe nivelin e shpenzimeve të propozuara nga dokumentet buxhetore, në mënyrë që të sigurojë një mekanizëm për planifikim afatgjatë për tu përdorur nga Kuvendi dhe organizatat buxhetore; (c) një deklaratë të qëllimeve të secilit projekt; (d) një deklaratë mbi vendndodhjen, madhësinë dhe kohëzgjatjen e paraparë të projektit; (e) një vlerësim të shpenzimeve të përgjithshme të projektit dhe të shpenzimeve për secilin vit të zbatimit të projektit; (f) burimin dhe llojet e fondeve të propozuara; dhe (g) vlerësimet mbi shpenzimet e vazhdueshme operative buxhetore apo kursimet që rezultojnë nga projekti, duke përfshirë edhe shpenzimet për personel dhe shpenzimet e mirëmbajtjes. 2. Në praktikë, LMFPP ende nuk është zbatuar plotësisht. Planifikimi dhe caktimi buxhetit ende është i prirë që të jetë i përqendruar për një periudhë njëvjeçare. Ndonëse janë ndërmarrë iniciativa për të vënë në zbatim Kornizën afatmesme të shpenzimeve (KASH) dhe Programin për investime publike (PIP), këto nuk kanë qenë gjithmonë në harmoni me procesin e buxhetit vjetor. Vlerësimi i kohëve të fundit i Shpenzimeve publike dhe përgjegjësive financiare (SHPPF) në Kosovë ka konstatuar se KASH ka qenë e bazuar në donatorë, e nuk është parë si pjesë integrale e procesit buxhetor. Pjesa e tjetër e kësaj pjese shqyrton aspektet specifike të procesit buxhetor dhe se si ndikon ai në menaxhimin e investimeve publike. KASH dhe cikli i planifikimit të buxhetit 3. Cikli i planifikimit buxhetor ende është duke evoluar. KASH-ja e parë është prezantuar në BKK-në e vitit 2006 dhe ka qenë për periudhën deri në BKK-në e vitit KASH shihet sikur një urë lidhëse ndërmjet Strategjisë dhe programit zhvillimor të Kosovës (SPZHK) dhe BKK-së. Megjithatë, kjo mbetet që të realizohet plotësisht për shkak të vonesës në përfundimin e SPZHK-së dhe vështirësive të shfaqura për arritjen e një sinkronizimi në mes të KASH-së dhe përgatitjes së buxhetit. Për shembull, dokumenti i KASH-së për periudhën nuk ishte përfunduar para lëshimit të Qarkores së parë buxhetore. Po ashtu ka pasur edhe përkime të konsiderueshme ndërmjet aktivitetit për përgatitjen e strategjive të shpenzimeve të sektorit për KASH dhe deklaratave të strategjive të OB-ve që duhej përgatitur gjatë fazës së parë të përgatitjes së buxhetit (Rubrika 2).

10 KASH Rubrika 2: KASH 2008 dhe orari i përgatitjes së buxhetit KASH ofron kontekstin strategjik për KASH KASH është finalizuar nga Departamenti Makroekonomik i MEF-së gjatë katër muajve të parë të Ajo përcakton: kornizën trevjeçare makro-fiskale e cila përfshinë skenarin bazë dhe skenarin optimist, i cili e llogaritë edhe përkrahjen e rëndësishme shtesë të donatorëve; prioritetet strategjike për buxhetin; strategjitë e shpenzimit të sektorëve; dhe tavanet e mjeteve të sektorëve si në skenarin pesimist ashtu edhe në atë optimist. Skema e përgatitjes së buxhetit për 2008 Deklaratat strategjike të OB-ve. Qarkorja buxhetore e botuar më 9 prill kërkon nga OB-të që të përgatisin deklaratat e strategjisë ku përcaktohen kërkesat e tyre, të cilat mbulojnë periudhën , për: (i) vazhdimin e programeve dhe projekteve që janë duke u zbatuar, dhe (ii) programet dhe projektet e reja. Qarkorja po ashtu ofron informacione mbi politikat dhe prioritetet fiskale që udhëheqin përgatitjet buxhetore. Deklaratat e strategjisë së OB-ve është dashur që t i parashtrohen MEF-së deri më 4 maj. Kërkesat e buxhetore të OB-ve. Qarkorja buxhetore 2 e botuar me 5 maj iu ofron OB-ve tavanet e mjeteve për shpenzimet rrjedhëse dhe cakton kushtet për parashtrimin e kërkesave të hollësishme buxhetore, duke përfshirë edhe projektet e shpenzimeve kapitale. Kërkesat buxhetore të OB-ve duhet të t i parashtrohen MEF-së deri më 5 qershor. Dëgjimet për buxhet. Pasi MEF-ja të shqyrtojë parashtresat buxhetore të OB-ve, prej 2 deri më 30 korrik mbahen dëgjimet zyrtare rreth buxhetit. Përveç zyrtarëve të OB-ve dhe MEF-së, marrin pjesë edhe Zyra për çështje fiskale, Zyra e Kryeministrit dhe anëtarët e Komisionit të Kuvendit për Buxhetin. Kërkesa buxhetore përfundimtare. Pas seancave dëgjimore për buxhetin, MEF-ja deri më 30 gusht boton qarkoren e tretë të buxhetit e cila përmban tavanet përfundimtare buxhetore. OB-të parashtrojnë kërkesat e tyre përfundimtare buxhetore deri më 5 shtator. Parashtrimi i Buxhetit për vitin 2008 në Kuvend. Pas shqyrtimit dhe miratimit të kërkesave përfundimtare buxhetore nga ana e Qeverisë dhe Këshillit Ekonomik Fiskal, BKK-ja për vitin 2008 i parashtrohet Kuvendit deri më 30 tetor. 4. Drafti i KASH-së nuk përfshinë vetëm analizën e kufizuar të prioriteteve për shpenzime kapitale. Tavanet e mjeteve të KASH-së ndahen ndërmjet shpenzimeve kapitale dhe atyre rrjedhëse, ku strategjitë e shpenzimeve të sektorëve e ndajnë më tej propozimin për ndarjen e buxhetit për shpenzime kapitale ndërmjet programeve dhe projekteve kryesore. Buxheti BKK-së i ndarë për shpenzime kapitale është paraparë të rritet nga 209 milionë euro në vitin 2007 në 38 milionë euro në vitin 200. Shpenzimet jashtë buxhetit që do të financohen nga donatorët parashihet të rriten nga 37 milionë euro në vitin 2007 në 39 milionë euro më 200. KASH po ashtu identifikon kërkesën për shpenzime të tjera kapitale që duhet të financohen nga donatorët, por për të cilat ende nuk janë bërë zotimet për financim. Kjo e rrit shumën nga 8 milionë më 2008 në 35 milionë euro më 200. Nëse realizohet i tërë shpenzimi i planifikuar sipas KASH-së, ai do të rezultojë me një shpenzim të përgjithshëm kapital që arrin në 492 milionë euro në vitin 200, duke paraqitur kështu një rritje pothuaj të trefishtë krahasuar më vitin Është pikëpyetje nëse Kosova do të ketë kapacitetin për të menaxhuar një rritje të tillë të shpenzimeve kapitale. 5. Kur kërkon që të bëhet parashtrimi i kërkesave buxhetore nga OB-të, MEF-ja ofron vetëm tavanin e mjeteve për shpenzimet rrjedhëse. Kërkesat për shpenzime kapitale parashtrohen bashkë me radhitjen e prioriteteve. Ndonëse nga OB-të kërkohet që ta kenë si prioritet kompletimin e projekteve të investimeve që janë në zhvillim e sipër, nuk ka ndonjë tavan eksplicit mbi propozimet e tyre për investime kapitale, e as ndonjë kërkesë për shqyrtimin bilancit të duhur ndërmjet shpenzimeve kapitale dhe atyre rrjedhëse në buxhetet e tyre. Programi i investimeve publike 6. Në fillim autoritetet kosovare e prezantuan PIP-në si një instrument për të kërkuar dhe menaxhuar mbështetjen e partnerëve për zhvillim në investimet publike dhe në projektet e asistencës teknike. PIP-ja nuk ishte e konsoliduar me buxhetin e përgjithshëm. Rëndësia gjithnjë e më e vogël e ndihmës nga jashtë dhe krijimi i një programi thelbësor të shpenzimeve kapitale të financuara nga buxheti i vendit bën që PIP të jetë më afër procesit të buxhetit dhe të fokusohet sërish në projektet kapitale të financuara me buxhet vendor. Me ndihmën e Agjencisë Evropiane për Rindërtim (AER) janë zhvilluar procedurat e reja të PIP-së (Rubrika 3) dhe tani ato përbëjnë bazën për parashtrimin e propozimeve për shpenzime kapitale, e cila duhet të shqyrtohet për tu përfshirë në BKK. Këto procedura aplikohen në të gjitha projektet e investimit që kanë vlerën mbi 5,000 Euro. Ekzistojnë disa shqetësime për faktin se procedurat e PIP-së, siç janë përcaktuar tani, mund të jenë shumë të ndërlikuara dhe të sofistikuara për shumicën e projekteve që

11 propozohen për tu përfshirë në programin e shpenzimeve kapitale. Kjo vlen në mënyrë të veçantë në analizën e kostos më të ulët për rezultatin më të mirë, e cila ka mundësi të përdoret për disa lloje të caktuara të projekteve. Kjo është një çështje që duhet shikuar mirë gjatë shqyrtimit të gjendjes së tanishme të procesit të PIP-së që është duke u zhvilluar në kuadër të fazës së dytë të ndihmës së dhënë nga AER-i për PIP-në. Rubrika 3: Procedurat e PIP-së Procedurat e PIP-së janë zhvilluar me ndihmën e Agjencisë Evropianen për Rindërtim (AER). Sistemi dhe procedurat e PIP-së vënë theksin në katër elemente kryesore: Strategjia dhe prioritetet Pikënisje për identifikimin e projektit për investime publike janë strategjia dhe prioritetet e përgjithshme të Qeverisë dhe strategjitë e secilës OB. Sistemi i PIP-së ka hollësi të përmbledhura të strategjisë. Procedurat e PIP-së kërkojnë që një propozimet individuale për investime t i kontribuojnë realizimit të strategjive të Qeverisë dhe të OB-vë. Zhvillimi i propozimit për investime Procedurat e PIP-së i përcaktojnë tri faza gjatë zhvillimit të një propozimi për investim Identifikimi dhe formulimi i kërkesës për investim. Kjo kërkon: (i) identifikimin e departamentit, funksionin dhe programin në të cilin do të bëhet investimi; (ii) ofrimin e një arsyetimi të shkurtër për investimin e kërkuar në lidhje me problemet që duhet trajtuar, arsyen për intervenim të qeverisë; (iii) specifikimin e përputhjes së tij me prioritetet strategjike; dhe (iv) hollësitë se cilat variante alternative të investimit të propozuar duhet të shqyrtohen. Vlerësimi i varianteve të ndryshme dhe rekomandimi për variantin e preferuar. Kjo kërkon (i) që të bëhet një vlerësim financiar dhe ekonomik i varianteve të ndryshme, duke përfshirë edhe analizën e përfitimit sa më të mirë; (ii) identifikimin e aspekteve joekonomike dhe financiare; (iii) identifikimin e burimeve të mundshme të financimit; dhe (iv) përzgjedhjen dhe arsyetimin e variantit të preferuar. Paraqitja e hollësishme e variantit të rekomanduar. Kjo përfshin: (i) ofrimin e hollësive rreth investimit duke përfshirë edhe qëllimin e tij, fushëveprimin, koston, aranzhimet për menaxhimin e tij si dhe datën e fillimit dhe të përfundimit; (ii) përcaktimin e rezultateve dhe përfitimeve të pritura nga investimi dhe synimet që lidhen me të; (iii) një përshkrim të aktiviteteve kryesore, planin e aktiviteteve dhe vlerësimin e rreziqeve; (iv) një analizë të thuktë të ndikimit të tij në treg, në mjedis, në shëndet dhe në punësim; dhe (v) hollësi mbi ndonjë ndikim social ose ndikim tjetër që mund të ndikojë në vendimin se a duhet vazhduar investimin. Miratimi i OB-së dhe parashtrimi i propozimit për investim Kur te jetë përfunduar propozimi për investim ai shqyrtohet dhe miratohet nga Menaxheri financiar dhe Menaxheri i departamentit para se Shefi i OB-së ta shqyrtojë atë dhe ta radhis sipas prioriteteve. Pastaj ai, bashkë me propozimet e tjera për investime, i dërgohet MEF-së. Departamenti i MEF-së për shqyrtimin e buxhetit Hapi i fundit është që Departamenti i buxhetit i MEF-së të bëj shqyrtimin e propozimit për investim. Me ketë rishikohet se: (i) a është investimi i duhur në aspektin e përmasës, përfshirjes së qeverisë dhe se a është ai në përputhje me prioritetet e qeverisë; (ii) a është ai prioritet për OB-në dhe a është varianti më i mirë i mundshëm; (iii) a janë shqyrtuar të gjitha shpenzimet e investimit dhe a është bërë vlerësimi i përballueshmërisë së implikimeve të shpenzimeve rrjedhëse: (iv) a mund të matet suksesi i projektit; dhe (v) a janë të pranueshme rreziqet dhe ndikimi i përgjithshëm i projektit. Pas shqyrtimit nga Departamenti i buxhetit i MEF-së merret vendimi se a duhet financuar projekti në kuadër të përgatitjes së buxhetit vjetor të OB-së. Ndarjet e buxhetit për shpenzime kapitale në buxhetin vjetor 7. LMFPP përcakton dispozita specifike për paraqitjen e Planit të shpenzimeve kapitale si dokumentacion mbështetës për buxhetin vjetor (shih Rubrikën më lartë). Këto i pasqyrojnë shumë prej kushteve kryesore për menaxhimin efikas të investimeve publike. Në mënyrë të veçantë, Ligji thekson qasjen duke shikuar në koston e plotë të financimit të investimeve. Kështu që Plani i shpenzimeve kapitale duhet që të jap hollësi mbi koston e përgjithshme të secilit projekt të veçantë në mënyrë që të tregohen shpenzimet aktuale ose ato të llogaritura për secilin vit të zbatimit të projektit. Një informacion i tillë është jetik për një menaxhim të avancuar të kërkesave të projekteve që janë duke u zbatuar, si dhe për të siguruar bazën e nevojshme sipas të cilës Parlamenti mund të miratojë ndarjen e buxhetit për projektin. 8. Tani për tani këto kushte nuk janë duke u plotësuar. Shtojca 4 e BKK-së për vitin 2007 përmban listën e plotë të projekteve për investime kapitale që duhet të financohen nga buxheti qendror, por paraqet vetëm ndarjet e buxhetit për vitin përkatës buxhetor dhe ndonjë buxhet të ndarë që bartet nga viti paraprak. Ajo

12 nuk përfshinë hollësitë e kostos së përgjithshme të secilin projekt ose shpenzim në vitet paraprake dhe as shpenzimet e llogaritura për vitet pasuese. Realizimi dhe prokurimi i buxhetit 9. Menaxhimi i financave publike në Kosovë karakterizohet nga një situatë e fuqishme e likuiditetit dhe nga një sistem i shëndoshë informativ i menaxhimit financiar (SIMF), i cili është gjithëpërfshirës dhe është në gjendje që të ofrojë raporte analitike në kohë të duhur. Si pasojë, kur të jetë shpallur BKK-ja OB-të e dinë se cili është buxheti që u është ndarë atyre dhe do ta kenë në dispozicion financimin për të bërë zotimet dhe shpenzimet. Kjo gjendje është gati krejtësisht ndryshe nga ajo në disa vende të rajonit ku përpjesëtimi i qarkullimit të parasë ka shkaktuar vonesa në lirimin e fondeve, të cilat janë ndarë joproporcionalisht për shpenzimet kapitale. 20. Në fillim të vitit nga OB-të kërkohet që t ia parashtrojnë Departamentit të Thesarit planin vjetor të qarkullimit të parave. Kjo krijon bazën që Departamenti i Thesarit të autorizojë ndarjen e fondeve për tu përvetësuar nga OB-të. Ky autorizim, i cili lëshohet pa vonesë, kërkohet para se OB-të të mund të hyjnë në zotime për shpenzime dhe para se ato të fillojnë procedurat e tenderimit për projektet e investimeve kapitale. Prandaj vonesat në përgatitjen e planit të qarkullimit të parave mund të kenë efekt të dëmshëm që në fillim të zbatimit të programit të shpenzimeve kapitale. 2. Prokurimi rregullohet me Ligjin mbi prokurimin publik (LPP), i cili është shpallur në shkurt 2004 dhe është ndryshuar në qershor LPP-ja e përcakton tenderimin e hapur si metodë standarde e prokurimit publik. Ai po ashtu e përcakton: (i) një proces të kufizuar të tenderit në rastet kur ai është efikas për të shqyrtuar kualifikimet e furnitorëve të interesuar potencial para se të parashtrohen tenderët; dhe (ii) një procedurë njëburimore të negocimit në rastet kur ka shkaqe të detyrueshme teknike për t ia dhënë kontratat një furnitori të veçantë. Afati minimal kohor në mes të lëshimit të Njoftimit për kontratë dhe afatit për pranimin e ofertave, për kontratat që janë mbi 250,000 mijë euro, është shkurtuar nga 52 në 40 ditë në bazë të legjislacionit të ndryshuar. LPP-ja po ashtu e përcakton në mënyrë të veçantë procedurën e ankesave e cila u mundëson palëve të interesuara që të parashtrojnë ankesat jo më vonë se deri 8 ditë pas dhënies së Njoftimit për dhënie të kontratës. Në vitin 2006 janë bërë ankesa për gjithsej 220 operacione të prokurimit. Prokurimi bëhet nga Departamenti i Prokurimit në secilën OB. Për secilin aktivitet të veçantë caktohet nga një zyrtar i prokurimit që posedon certifikatën profesionale të prokurimit. Një Agjenci e veçantë e Prokurimit Publik (APP) bën prokurimin nga lista e gjërave që përdoren zakonisht. Ajo po ashtu bën prokurime specifike me kërkesën e OB-ve. D. Shkaqet e mos shpenzimit të buxhetit kapital 22. Siç është theksuar më herët, në vitin 2006 pati një rënie të madhe në realizimin e buxhetit të shpenzimeve kapitale, të cilat pësuan rënie deri në 70% të buxhetit të ndarë, krahasuar me 87.5% sa ishte në vitin Kjo ngriti shqetësimin se autoritetet nuk ishin në gjendje që të menaxhonin një program më të gjerë të shpenzimeve kapitale dhe se kjo mund të rrezikonte aftësinë e Kosovës që pas statusit të ketë qasje në ndihmë më të madhe nga jashtë. Çka duhet konsideruar si nivel normal të mos shpenzimit? 23. Edhe në sistemet shumë të zhvilluara buxhetore ekziston një tendencë për të mos e shpenzuar tërë buxhetin e programit për shpenzime kapitale, krahasuar me buxhetet operacionale. Projektet mund të vonohen për një varg arsyesh që janë jashtë kontrollit të menaxherëve të tyre. Një program i shpenzimeve publike i menaxhuar mirë do t ua mundësojë menaxherëve të buxhetit që të bartin mjetet nga projektet e ngecura në ato, zbatimi i të cilëve mund të shpejtohet, duke filluar kështu mënjanimin e pjesshëm të ndikimit të vonesave në programin e përgjithshëm të shpenzimeve kapitale. Në vendet ku një pjesë e rëndësishme e investimeve publike përfshinë projektet e financuara nga jashtë, nivelet e mos shpenzimit të buxhetit kanë qenë të prira të jenë bukur më të larta, si për shkak të ndërlikueshmërisë së procedurave zhvillimore të partnerëve ashtu edhe për shkak të mungesës së fleksibilitetit për të ndryshuar destinimin e mjeteve nga një projekt në tjetrin kur ka vonesa. Caktimi tepër optimist dhe joreal i buxhetit shpesh theksohen si arsye të tjera për mos shpenzimin buxheteve kapitale. 24. Prandaj, ajo që mbetet shqetësuese në Kosovë është jo pse ndodh që buxheti të mos shpenzohet, por se niveli i mos shpenzimit të buxhetit është rritur dukshëm gjatë vitit 2006 dhe se kjo ndodhi edhe përkundër nivelit shumë të ulët të financimit nga jashtë dhe në situatën kur janë duke u zhvilluar kapacitetet e MFP. Duke pasur parasysh ketë çështje, KASH përcakton si objektiv që deri në vitin 200 të zvogëlojë

13 buxhetin e pa shpenzuar deri në 0%. Kjo paraqet një synim të vështirë, i cili, nëse realizohet, do ta radhis Kosovën në mesin e vendeve që kanë performancë më të mirë buxhetore në rajon. Për të arritur një zvogëlim të tillë Kosova duhet të tejkalojë një varg vështirësish për të mundësuar një zbatim të lehtë dhe në kohë të duhur të projekteve kapitale. Studimi i MEF-së mbi buxhetin e pashpenzuar 25. Si reagim ndaj shqetësimit rreth keqësimit të gjendjes në realizimin e programit të shpenzimeve kapitale për vitin 2006, MEF-ja, në fillim të vitit 2007, bëri në shqyrtim të hollësishëm të shkaqeve për mos-shpenzimin e buxhetit (Rubrika 4). Rubrika 4: Arsyet e identifikuara në studimin e MEF-së për mos shpenzim të buxhetit Pas një rënieje të madhe në realizimin e programit të shpenzimeve kapitale në vitin 2006 në 70% të buxhetit të ndarë krahasuar me 87.5% sa ishte një vit më herët, MEF-ja zhvilloi një hetim të hollësishëm të arsyeve të mundshme për ketë keqësim të performancës në realizmin e buxhetit. Në studim u hetuan tetë arsye të mundshme të mos shpenzimit të buxhetit për investime kapitale: (i) Planifikimi i dobët i prokurimit. (ii) Ligji dhe procedurat e prokurimit (iii) Vonesat e projektit për shkak të faktorëve të jashtëm (iv) Dobësitë në planifikimin e projektit (v) Dobësitë në menaxhimin e projektit (vi) Përvetësimet e bazuara në para (vi) Struktura e kodimit të projektit (viii) Pamundësia që të respektohen rregullat e shpenzimit OB-të nuk përgatiten për prokurim para se të fillojë VF-ja. OB-të nuk e shfrytëzojnë lirinë e veprimit për të bërë zotime të prokurimit për buxhetet e vitit pasues. Afatet kohore për prokurimin e tenderit/ procedurat e tenderit (së paku 50 ditë për projekte më të mëdha). Nuk mund të përmbushet gjithmonë kushti që të ketë tre ofertues. Koha që merr shqyrtimi i ankesave të ofertuesve të pasuksesshëm.. Koha e keqe mund të vonojë ndërtimin. Vonesat në dorëzimin e mallrave të importuara për shkak të listave të dobëta të gjërave që mbajnë firmat lokale. Vonesat në dorëzimin e mallrave dhe materialeve kontratat standarde nuk përmbajnë sanksione për vonesat e dërgesave. Mungesa e vizionit strategjik në OB. Projektet zhvillohen për të plotësuar kushtet e ndonjë qarkoreje e jo kushtet për planifikimin e biznesit. Planifikimi bëhet nga Divizionet e buxhetit dhe financave e jo nga menaxherët e projekteve. Planifikimi përqendrohet në një vit të vetëm dhe vetëm disa OB bëjnë plane për të ardhmen. Përgjegjësia për menaxhimin e projektit mund të mos i caktohet një personi të caktuar. Përgjegjësia për autorizimin e shpenzimeve mund të mos mbahet nga menaxheri i projektit. Raportim i kufizuar financiar në Zyret administrative qendrore. Kuvendi i Kosovës dhe Kuvendet Komunale mund të mos përcjellin progresin në zbatim. Nuk ka pasoja për individë ose organizata kur projekti nuk zbatohet sipas planit. Përgjegjësia e vogël për performancën gjatë zbatimit. Vështirësitë në vlerësimin e saktë të shpenzimeve vjetore duke u bazuar në para. Para buxhetit të vitit 2007 nuk ka pasur fleksibilitet për bartjen e mjeteve të pashpenzuara në vitin pasues. Borxhet e fundvitit duhet të paguhen nga buxheti i ndarë për vitin tjetër, gjë që kërkon ndryshimin e buxhetit. Të hyrat vetanake të komunës (HV) mund të përvetësohen vetëm për aq sa mblidhen. Kontrolli nga Thesari i shpenzimeve në kodet e projektit kufizon fleksibilitetin e financimit. Duhet kohë që të bëhet rindarja e buxhetit nga një projekt në tjetrin, nëse është e nevojshme. Planifikimi i parashikimeve të qarkullimit të parave nuk e merr parasysh në mënyrë adekuate programin e shpenzimeve kapitale. Zotimet e planifikuara të shpenzimeve nuk mund të shfrytëzohen për planifikimin e ndarjes së fondeve.

14 26. Janë studiuar 5 OB për të vlerësuar rëndësinë relative të këtyre faktorëve të ndryshëm. Dy shkaqet kryesore që u identifikuan gjatë këtij studimi ishin vonesat në procesin e prokurimit (në 42% të projekteve të studiuara) dhe vonesat gjatë zbatimit të projektit (në 32% të projekteve). Një analizë e rasteve individuale tregon se në shumë raste vonesat bëhen për shkak të: (i) planifikimit joadekuat të projektit, veçanërisht në zgjidhjen e çështjeve që kanë të bëjnë me pronësinë mbi tokën dhe me përgatitjen e specifikimit të planit të hollësishëm; dhe (ii) dështimit të procesit të tenderit për shkak të numrit të kufizuar të furnitorëve të përshtatshëm dhe të kualifikuar. Në rastet e projektet komunale, vonesat në ndarjen e fondeve të cilat varen nga grumbullimi i të hyrave vetanake që janë burimi kryesor i financimeve për shpenzimet kapitale, po ashtu janë theksuar të jenë faktor i rëndësishëm pasi që parandalojnë fillimin e procesit të prokurimit. Nëse ajo ishte më e ulët se grumbullimi i llogaritur i të hyrave vetanake, nënkuptohej se në shumë komuna ndarjet e buxhetit për shpenzimet kapitale duhej të zvogëloheshin. Trajtimi i çështjes së buxhetit të pashpenzuar 27. Studimi i MEF-së siguroi një analizë të hollësishme të arsyeve imediate të mos shpenzimit të buxhetit në projektet kapitale. Disi ky studim ishte më pak specifik dhe i detajuar në raport me shkaqet themelore dhe me veprimet e nevojshme që duhet ndërmarrë për përmirësimin e punës në realizimin e buxhetit. Pjesët në vazhdim të këtij shënimi trajtojnë më në hollësi këto çështje, duke u përqendruar në tri fusha: (i) në procedurat për identifikimin, përgatitjen dhe miratimin e projektit; (ii) në proceset e përgatitjes dhe financimit të buxhetit; dhe (iii) në aranzhimet për zbatimin, prokurimin dhe monitorimin e programit për shpenzime kapitale. Në secilin nga këto fusha ka kapacitete të kufizuara të cilat ndikojnë në të gjitha aspektet e sistemit të MPF. E. Identifikimi dhe realizimi i investimeve kapitale 28. Disa prej arsyeve të mos-shpenzimit të mjeteve të programit për shpenzime kapitale të cilat u identifikuan në studimin e MEF mund të vërehet se burojnë nga dobësitë në proceset e identifikimit dhe zhvillimit të projekteve kapitale. Siç u përmend më lartë, autoritetet kosovare kanë arritur progres në përmirësimin e identifikimit të projekteve dhe në procesin e planifikimit. Sidoqoftë, mbeten një varg problemesh të cilat ende bëjnë që në BKK të përfshihen edhe projekte të investimeve që janë të specifikuara dhe hartuara në mënyrë të dobët. Këto përfshijnë (i) bazën e dobët strategjike për planifikimin e investimeve; (ii) një qasje jo të radhitur mirë të identifikimit dhe përgatitjes së projektit; (iii) mungesën e kufizimeve të resurseve me të cilat OB-të mund të identifikojnë dhe përzgjedhin projektet e investimeve për përgatitje dhe vlerësim të hollësishëm; (iv) përqendrimi i PIP-ve në një vit të vetëm; dhe (v) kushtet për planifikim të qëndrueshëm të projektit dhe vlerësimit i nënshtrohen afateve kohore të procesit të buxhetit vjetor. Baza strategjike për planifikimin e investimeve 29. Ende nuk është krijuar një tërësi e artikuluar mirë i prioriteteve të programeve dhe politikave strategjike në nivel sektori që do të mund të rregullonte planifikimin e investimeve kapitale. Si rezultati kësaj programit të shpenzimeve kapitale mungon fokusi strategjik. Kjo çështje ka filluar të adresohet përmes procesit të SPZHK-së dhe planet për zhvillimin e politikës dhe planifikimit funksionojnë në ministritë e linjës 4. Kjo po ashtu është arsyetuar edhe në KASH dhe në Qarkoren e buxhetit për BKK-në e vitit 2008, e cila vuri një theks të madh në shfrytëzimin e mjeteve të ndara në prioritetet strategjike. Në procedurat e PIP-së po ashtu është theksuar edhe lidhja ndërmjet prioriteteve dhe politikave strategjike, sektoriale dhe atyre të OB-ve. 30. Zhvillimi i proceseve dhe kapaciteteve kërkon që të bëhet një radhitje më efikase ndërmjet politikave, strategjive dhe ndarjes së mjeteve buxhetore do të marrë kohë. Ndonëse këto janë disa çështje që janë krejtësisht jashtë fokusit të këtij shënimi, kushtet themelore do të jenë: zhvillimi dhe harmonizimi i mëtejshëm i proceseve të KASH-së dhe SPZHK-së në mënyrë që të sigurohet një lidhje më e mirë në mes të prioriteteve strategjike dhe ndarjes së buxhetit; 4 Asistenca Teknike për Strategjinë dhe Planin Zhvillimor të Kosovës e filluar kohëve të fundit me financimin AER-it është duke mbështetur zhvillimin e kapaciteteve për politika dhe planifikim në ministritë e linjës.

15 krijimi i një kushti specifik për OB-të që të identifikojnë prioritetet për shpenzimet kapitale nga politikat dhe strategjitë e sektorëve përkatës; kërkesa që në një fazë të hershme të procesit të zhvillimin e projektit, gjitha propozimet për investime të vlerësohen se sa janë në përputhje me politikat, strategjitë dhe prioritete e Kosovës; dhe që MEF të zhvillojë procedurat për planifikimin dhe vlerësimin e buxhetit të udhëhequr sipas politikës dhe të bëj aftësimin e personelit përgjegjës për çështje të buxhetit në OB për të zbatuar këto procedura. 3. Kosova mund të mësojë nga përvoja e vendeve të tjera të rajonit të cilat kanë filluar të adresojnë problemet e ngjashme të proceseve të dobëta politike dhe strategjike dhe mungesën e integrimit të tyre në procesin e planifikimit të buxhetit. Përvoja e Shqipërisë në futjen në zbatim të një sistemi të integruar të planifikimit mund të jetë me rëndësi të veçantë për Kosovën, në kohën kur ajo shkon drejt zgjidhjes së statusit të saj përfundimtar (Rubrika 5). Rubrika 5 Sistemi i integruar i planifikimit në Shqipëri Duke e parë se sistemet e politikës dhe planifikimit financiar të Shqipërisë ishin të ndara dhe të shkëputura, Qeveria e Shqipërisë në nëntor të vitit 2005 e mori përsipër që të zbatojë një Sistem të Integruar të Planifikimit (SIP). SIP-ja ofronte një kornizë të planifikimit dhe monitorimit të proceseve themelore politike dhe financiare të qeverisë. Në kuadër të kornizës së SIP-së janë veçuar dy procese kryesore: (i) Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim, e cila do të ofrojë një strategji të vetme gjithëpërfshirëse që do të mbulojë të gjithë sektorët; dhe (ii) proceset e KASH/ buxhetore që kërkojnë nga ministritë e linjës që të përpunojnë planet e tyre për shpenzime afatmesme për të arritur objektivat dhe qëllimet e politikës së tyre në planin e shpenzimeve të secilës ministri. SIP-ja po ashtu e thekson kërkesën për drejtim më të fuqishëm strategjik nga Këshilli i Ministrave (KiM), i cili në të ardhmen do të miratojë kornizën fiskale fillestare dhe tavanet buxhetore për KASH-në dhe për buxhetin, si dhe për strategjitë e zhvilluara nga secila ministri. Për mbikëqyrjen e zbatimit të SIP-së janë themeluar tri struktura: (i) një komision ndërministror për planifikim strategjik, i kryesuar nga Kryeministri; (ii) një komision qeveritar për modernizim, i kryesuar nga Zëvendës Kryeministri; dhe (iii) Departamenti i koordinimit të strategjisë dhe donatorëve (DKSD) i vendosur në Sekretariatin e KiM-së dhe përgjegjës për koordinimin e SIP-së në tërë qeverinë. Zbatimi i SIP-së është duke u konsideruar si proces që zhvillohet në faza. Fokusi fillestar gjatë vitit 2006 ishte në themelimin e strukturave qendrore dhe në zhvillimin e metodologjive dhe proceseve themelore të SIP-së. Gjatë vitit 2007 synohet që të zgjerohen proceset themelore të SIP-së në të gjitha ministritë, ku pastaj në vitet e mëvonshme këto procese zgjerohen dhe thellohen edhe më tej. Burimi: Ristrukturimi i shpenzimeve publike për të mbështetur zhvillimin në Shqipëri Shqyrtimi i shpenzimeve publike dhe institucionale, Banka Botërore, dhjetor 2006 Renditja e identifikimit dhe përgatitjes së projektit 32. Procedurat e PIP-së i specifikojnë fazat kryesore të identifikimit, formulimit, vlerësimit dhe planifikimit të investimeve që janë të përfshira në përgatitjen e projekt propozimit. Sidoqoftë, procedurat mund të përmirësohen përmes aplikimit të një qasjeje me më shumë faza në të cilat propozimet për investime do të projektoheshin dhe zhvilloheshin deri në fazën e identifikimit, kur merret vendimi se a duhet vazhduar me përgatitjen dhe vlerësimin e hollësishëm. Kjo procedurë do të mundësojë shqyrtimin e kushteve për studimin e hollësishëm të realizueshmërisë dhe planifikimit për të mbështetur përgatitjen dhe vlerësimin në mënyrë që të ketë fonde në dispozicion për këto detyra. Shqyrtimi i kushteve për përgatitjen dhe vlerësimin e investimeve në përfundim të fazës së identifikimit e bën të mundur sigurimin se këto kanë qenë të specifikuara dhe të përshtatura si duhet për atë shkallë dhe lloj të investimit të propozuar. Kjo po ashtu do të ndihmojë për të siguruar që mjetet e OB-së të mos ndahen për përgatitjen e projekteve të cilat në fazën e më hershme të identifikimit do të përjashtoheshin. Procedurat e reja të Shqipërisë për identifikimin dhe vlerësimin e projekteve të investimeve publike ofrojnë një shembull të mirë të një procesi të tillë në faza (Rubrika 6). 33. Prandaj MEF-ja duhet të shqyrtojë futjen në përdorim të një procesi të tillë në faza për miratimin e e propozimeve për investime. Kjo duhet të kujdeset për: Ekzaminimin e konceptit të projektit nga OB-të. Ky ekzaminim duhet të përqendrohet në qëllimin dhe fushëveprimin e investimit të propozuar, përputhjes së tij me politikat dhe prioritetet e ministrisë dhe për të parë se a ka gjasa që të paraqes një përdorim efektiv dhe efikas të mjeteve të kufizuara publike.

16 Miratimin fillestar të bazuar në formularin e thjeshtëzuar për identifikimin e investimeve i cili mundëson që investimi të përfshihet në programin e ardhshëm e shpenzimeve kapitale të OBsë. Miratimi fillestar nga MEF-ja do të ofronte dritën e gjelbër për vazhdimin e zotimit të mjeteve për planifikimin dhe vlerësimin e hollësishëm të projektit dhe për autorizimin e studimeve të realizueshmërisë dhe planifikimit. Ai po ashtu duhet t iu mundësojë projekteve që të programohen në planet e ardhshme të shpenzimeve të KASH-së, me kusht që kërkesat e përgjithshme për shpenzime kapitale të mbesin krejtësisht në përputhje me tavanet e mjeteve të KASH 5. Miratimin e plotë të projektit para përfshirjes së tij në BKK. Kjo kërkon prezantimin e një propozimi për investime i cili përfshinë një specifikim të hollësishëm të projektit,një vlerësim dhe një plan të zbatimit i cili mbulon tërë periudhën gjatë të cilës duhet të zbatohet projekti. 34. Ky proces me pak ndryshime të vogla mund të përshtatet në procedurat e tanishme të PIP-së. Rekomandohet që kushtet të shikohen gjatë shqyrtimit të kushteve për zhvillim të mëtejshëm të procesit të PIP-së, i cili është duke u ndërmarrë në fazën e dytë të ndihmës së AER-it për PIP-në. Po ashtu duhet të shqyrtohet edhe themelimi i një Komisioni për Investime kapitale, i kryesuar nga MEF-i, i cili do të takohet 3-4 herë gjatë vitit për të shqyrtuar propozimet për investime dhe për të dhënë miratimin e përkohshëm dhe atë përfundimtar për të gjitha projektet e investimeve kapitale Në praktikë, kërkesat e përgjithshme për shpenzime kapitale mund të lejohen të tejkalojnë tavanin e mjeteve të KASHsë deri 20%-25%. Kjo do të ndihmojë për të siguruar një radhë e projekteve të miratuara në dispozicion në rast se do të ketë në dispozicion mjete shtesë për shpenzime kapitale, për shembull nga partnerët e zhvillimit. Përveç personelit të lartë nga Departamentet Makroekonomike dhe i Buxhetit në MEF, Komisioni mund të përfshijë një përfaqësues nga Zyra e Kryeministrit, nga Agjencia e Prokurimit Publik dhe nga organet tjera qeveritare të cilat kanë mundësi për të dhënë këshilla për mbi aspektet inxhinierike dhe mjedisore të propozimeve për investime. Ministrive të linjës do t u kërkohet që të marrin pjesë në takimet në të cilat diskutohen propozimet e tyre për investime.

17 Rubrika 6: Shqipëria: Procedurat për identifikimin dhe vlerësimin e projekteve për investime kapitale Ministria e linjës Komisioni për Investime Publike (Min. e Financave Zhvillimi i idesë së projektit (përshkrimi, objektivat, pengesat që duhet të trajtohen, vlerësimet e kostos fillestare, vlerësimi i përfitimeve fillestare) Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm autorizon punën e mëtejshme në identifikimin e projektit. Identifikimi i projektit (variantet për trajtimin e pengesave; zgjidhjet e propozuara teknike; kërkesat për dhëna dhe kostoja e secilit variant; varianti i preferuar dhe arsyetimi; burimi i mundshëm i financimit; metoda e propozuar e vlerësimit.) Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm e dërgon në Ministrinë e Financave (MEF). Përgatitja dhe vlerësimi i detajuar i projektit (përshkrimi i projektit; zgjidhjet e propozuara teknike; kërkesat për të dhëna; aranzhimet për zbatim; vlerësimi i kostos; burimet e financimit; arse për refuzimin e alternativave; supozimet që bëhen për projektet; rreziqet; fleksibiliteti; para-realizueshmëria Sekretariati i PIC-së shqyrton se a ka projekti arsyetim të duhur që të vazhdojë projekti deri te vlerësimi. Nëse po, ai e cakton numrin e menaxhimit të investimeve publike (MIP) dhe informon Sekretarin e përgjithshëm në ministrinë e linjës Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm e dërgon në MEF. Vlerësimi i propozimit nga ana e sekretariatit të Komisionit për Investime Publike (KIP). Përgatitja e raportit të vlerësimit dhe rekomandimet Projekti i miratuar i përfshirë për financim në parashtrimin e KSHAM/ Buxhetit. Projekti që merret në konsiderim për miratim nga PIC dhe kur është e nevojshme nga KiM Burimi: Ristrukturimi i shpenzimeve publike për të mbështetur zhvillimin në Shqipëri Shqyrtimi i shpenzimeve publike dhe institucionale, Banka Botërore, dhjetor 2006 Mungesa e kufizimeve të mjeteve 35. Procedura për identifikimin dhe përgatitjen e projektit nuk ka afat të caktuar në atë se OB-të nuk kanë nevojë që të prioritizojnë propozimet e tyre për investime për shkak të mjeteve të kufizuara reale para se t i parashtrojnë ato në MEF. Së këndejmi, nuk ka ndonjë tregues që i detyron OB-të të kufizojnë propozimet për investime që ata i përgatisin dhe që i parashtrojnë në MEF me atë se çka mund të pritet realisht për tu financuar. Si rezultat: Kostot e projekt propozimeve që parashtrohen nga OB-të zakonisht e tejkalojnë në masë të madhe shumën e fondeve që janë në dispozicion. Për shembull: Ministria e Transportit dhe Telekomunikacionit ka identifikuar një kërkesë për shpenzim kapital në vitin 2008 që kap shumën prej 25 milionë eurosh ndërsa në BKK-në e 2007 atyre u janë ndarë 24 milionë euro; Agjencia Kosovare e Mirëbesimit (AKM) ka parashtruar një kërkesë për shpenzim kapital që mbulon të gjitha ndërmarrjet publike në vlerë prej 207 milionë eurosh krahasuar buxhetit të ndarë të saj në BKK-në e vitin 2007 që ka qenë 50 milionë euro; dhe Ministria e Shëndetësisë ka parashtruar kërkesë për shpenzime kapitale në vlerë prej 29.0 milionë eurosh për BKK-në 2007 ndërsa i janë ndarë vetëm 9.2 milionë.